Муниципальное право

Муниципальное право Украины - отрасль права Украина, нормы которой выражают волю и интересы ее народа, государства и территориальных общин и регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.


1. Понятие, предмет и методы муниципального права

Процесс становления и развития украинского государства совпал по времени с реформированием политической системы и становлением новых демократических институтов публичной власти, формированием гражданского общества, утверждением новых принципов экономической системы, базирующиеся на рыночных отношениях и развития предпринимательства. Это объективно привело к существенным изменениям в системе национального права Украины, появлении в ней новых отраслей как частного, так и публичного права.

Одной из таких новых отраслей права и является отрасль муниципальное право, которая сегодня находится на этапе становления, требует научного обоснования ее самостоятельного места в системе национального права Украины, определение предмета, системы и источников, научной разработки соответствующего понятийного аппарата.

Появление области муниципального права тесно связана со становлением и развитием в Украине местного самоуправления - относительно самостоятельной формы публичной власти, характеризует право и способность территориальных социальных общностей - территориальных общин - самостоятельно решать вопросы местного значения. Процесс формирования области муниципального права Украины сталкивается со многими трудностями. И это понятно, ведь он тесно связан с кардинальным изменением взглядов относительно принципов организации власти на местах, ее взаимоотношений с населением и центральной властью.

Современный институт местного самоуправления является своеобразным результатом тысячелетнего отечественного и мирового опыта организации публичной власти, взаимоотношений власти с человеком, который наглядно показывает, что направленность на удовлетворение потребностей человека, его функционирования в интересах человека могут быть обеспечены только при условии реального участия человека в формировании этой власти, ответственности власти перед человеком и его максимальной приближенности к человеку.

Местное самоуправление как раз и выступает властью, максимально приближена к человеку и направлена ​​на защиту его прав и свобод, - оно осуществляется непосредственно территориальным обществом (т.е. людьми, которые составляют общину) или сформированными ею органами и обеспечивает удовлетворение всех важнейших потребностей человека, предоставления ей необходимых для нормальной жизнедеятельности общественных услуг.

Вопросы организации и функционирования местного самоуправления, учитывая его исключительно важное значение в контексте осуществления народовластия, требуют соответствующей правовой регламентации в национальном законодательстве Украины и в актах локального нормотворчества. Учитывая относительно самостоятельный характер этой формы публичной власти, можно сделать вывод о целесообразности осуществления регламентации вопросов, связанных с местным самоуправлением, в рамках отдельной отрасли национального права - муниципального права.

Подобная практика существует в зарубежных странах, при этом не только в тех, где местное самоуправление признается и развивается уже сотни лет, но и в "постсоветских странах", где до начала 90-х годов оно длительное время категорически отрицалось, а управление местными делами осу -нювалося через систему местных органов государственной власти (местное управление). Таким образом, мы можем наблюдать в структуре национального права зарубежных стран существования отдельной отрасли права, предметом которой выступают отношения, возникающие в процессе осуществления управления на местных уровнях субъектами местного самоуправления, хотя официальное название этой отрасли может быть различной в разных странах. Так, в Германии ее традиционно именуют "коммунальное право", а, например, в Великобритании, Испании, России, Швеции - "муниципальное право".

В Украине соответствующая отрасль права находится только на этапе становления. Соответственно, она еще не получила официального названия, то есть этот срок или близкие ему по семантике - [по значению слова] термины - "муниципалитет", "муниципальная власть", "муниципальная собственность" и т.п. не принимаются ни в Конституции, ни в законодательстве Украины , хотя уже появились первые научные труды, учебники и пособия, в которых обосновывается целесообразность использования термина "муниципальное право".

Но, следует отметить, что Европейская хартия местного самоуправления, согласно статье 9 Конституции Украины является частью национального законодательства содержит пункт 3 статьи 4 (Сфера компетенции местного самоуправления) термин "государственных полномочий", что по смыслу статьи означает "функции местного самоуправления ". Итак, несмотря на отсутствие в национальном праве четкого юридического определения этого термина, и учитывая устойчивость этого срока для именования области права в странах Европейского союза с одной стороны, в Российской Федерации - с другой стороны, важность исторического влияния европейского самоуправления (через так называемое Любекское и Магдебургское право) на украинских политико - правовую действительность, стоит согласиться с мнением о условной идентификации названия местное самоуправление - как право территориальной громады на муниципальное право.

Конечно, этот термин заимствован из правовых систем других государств, а происходит он от "муниципалитет" (лат. Municipium - самоуправляющаяся община (Муниципалитет (англ. municipality; укр. Муниципалитет)

  1. орган местного самоуправления;
  2. помещения занимает орган местного самоуправления.

Также в законодательстве многих европейских стран используется термин "муниципалитет" и с несколько иным пониманием (от лат. Municipium: "munis" - бремя и "capio" - принимаю). Этот термин появился еще во времена древнего Рима. Им традиционно обозначали городское управление, принимавший на себя бремя решения городских проблем, распоряжения хозяйственными объектами, которые обеспечивали жизнедеятельность общества. Согласитесь, глубокий смысл наши предки вложили в понятие управления определенной общиной. По их логике, это тяжелая ноша, которую кто-то избран вынужден нести на пользу общества.

Таким образом, название "муниципальное право Украины" в значительной мере условным.

Таким образом, проводя аналогии, придем к выводу, что термин "муниципальное право" в отечественной и зарубежной юридической литературе применяется в следующих значениях: ? во-первых, для обозначения соответствующей отрасли национального права; ? во-вторых, для обозначения отраслевой юридической науки, изучающая муниципально-правовые нормы и область общественных отношений, которые составляют предмет отрасли муниципального права; ? в-третьих, в последнее время и для обозначения во многих национальных учебных заведениях, например, в юридическом факультете Львовского национального университета имени Ивана Франко, в Одесской национальной юридической академии, в ВУЗах Киева, Донецка, Харькова и др.. учебной дисциплины, в рамках которой изучаются основные положения науки муни-ципального права. Наш Юридический институт Прикарпатского национального университета имени Василия Стефаника начинает такую ​​учебную дисциплину.

Следовательно, уже сегодня муниципальное право можно рассматривать как самостоятельную отрасль национального права Украины. В пользу такого вывода свидетельствуют, прежде всего, положения Конституции Украины, где содержится большое количество норм (изложены более чем в двадцати статьях), в которых закрепляются основные принципы организации и функцио-нирования местного самоуправления. В частности, Конституция Украины: ? фиксирует принципы признания и гарантирования местного самоуправления (ст. 7) [Статья 7. В Украине признается и гарантируется местное самоуправление.]; ? пидзаконности местного самоуправления (ст. 19) [Статья 19. Правовой порядок в Украине основывается на принципах, согласно которым никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.]; ? она определяет статус органов местного самоуправления как самостоятельного вида органов публичной власти (они не входят в систему органов государственной власти - ст. 5 Статья 5. Украина является республикой.

Носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ.

Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами. Никто не может узурпировать государственную власть.) И службу в органах местного самоуправления как самостоятельный вид публичной службы (ст. 38 Статья 38. Граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органов местного самоуправления.

Граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления.) ? дает определение местного самоуправления как права территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения (Статья 140. Местное самоуправление является правом территориальной громады - жителей села или добровольного об соединение в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. ? подобное.

Поэтому, если принять во внимание только количество конституционных норм, посвященных вопросам, составляющим предмет муниципального права, то муниципальное право имеет больше оснований для существования в качестве самостоятельной структурной части права, чем все остальные (за исключением разве что конституционного права) отрасли национального права Украины .

Однако обоснование муниципального права как самостоятельной отрасли права не исчерпывается ссылкой на значительное количество конституционных норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. Оно отвечает всем основным требованиям к области права, сформулированные общей теорией государства и права.

Как и другие отрасли права, муниципальное право представляет собой структурное подразделение системы национального права, характеризующееся специфическим режимом правового регулирования и охватывает относительно самостоятельный комплекс однородных общественных отношений, оно отличается от других отраслей права предметом, методом и источниками, имеет собственную систему.

Как и любая другая отрасль права, муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный комплекс общественных отношений. В силу этого, для определения муниципального права (как и определение любой другой отрасли права) первостепенное значение имеет установление предмета правового регулирования - круга общественных отношений, регулируемых муниципально-правовыми нормами.

Время в отечественной и зарубежной (в частности, российской) юридической литературе высказываются различные подходы к разработке предмета муниципального права, не могло не привести к различным вариантам определения этой отрасли. В научном плане это вполне нормальное явление, ведь как и отрасль, так и отечественная наука муниципального права находятся на этапе становления, что сопровождается формированием различных научных школ и, как следствие, разных подходов при разработке соответствующего категориального аппарата. Но с точки зрения изучающих учебную дисциплину "Муниципальное право", подобная ситуация может вызвать определенные трудности в усвоении программного материала, поскольку само определение области конституционного права в значительной мере обусловливает систему этой учебной дисциплины и его различные варианты могут привести к неоднозначности в определении предмета учебной дисциплины.

Так, в первом отечественном учебнике муниципального права под ред. В. Ф. Погорилко, А. Ф. Фрицький, к его предмету относят "относительно самостоятельный вид общественных отношений, связанный с организацией и осуществлением местной власти, т.е. публичной власти, власти народа в пределах соответствующих административно-территориальных единиц".

По нашему мнению, такой подход не совсем корректно отображает семантику термина "муниципальный", а также не позволяет достаточно четко отделить группу общественных отношений, составляющих предмет самостоятельной отрасли права. Такой вывод имеет такое обоснование: ? во-первых, сам термин "местная власть" не имеет законодательного определения и в юридической литературе употребляется довольно произвольно, например, для обозначения различных субъектов власти на региональном и местном территориальных уровнях - как органов местного самоуправления, так и местных органов исполнительной власти; ? во-вторых, "местная власть" - это публичная власть, осуществляется на местном и региональном уровнях, а участие в ее осуществлении, с учетом существующей в Украине системы территориальной организации власти, принимают как территориальная община, органы местного самоуправления, органы самоорганизации населения, так и органы исполнительной власти. А что касается последних, то их деятельность регламентации ментуеться скорее нормами конституционного и административного, чем муниципального, права и подобное толкование предмета муниципального права может привести к его неоправданному расширению.

Учитывая сказанное, следует подчеркнуть, что предмет муниципального права охватывает только общественные отношения, складывающиеся в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления (отношения местного самоуправления), что позволяет характеризовать муниципальное право как право местного самоуправления.

Предмет муниципального права является достаточно специфическим - его составляют общественные отношения, возникающие не в отдельной сфере общественных отношений, а в различных сферах жизнедеятельности общества - политической, экономической, социальной, духовной, то есть там, где реализуют свои полномочия территориальные общины и другие субъекты местного самоуправления. Объединяет эти отношения то, что все они связаны с организацией и осуществлением особой формы публичной власти - местного самоуправления, т.е. муниципальное право - это по своим предметом право безусловно публичное, хотя это не исключает и наличия в его структуре и частноправовых норм и институтов (они регулируют отношения в той сфере, где субъекты муниципального права выступают как частноправовые образования, например, деятельность коммунальных пред-приятий, аренда недвижимости, находящегося в коммунальной собственности и т.п.).

Для определения круга этих отношений принципиальное значение имеют положения статьи 140 Конституции Украины, согласно которой к ведению местного самоуправления отнесено решение вопросов местного значения. Конечно, это конституционная формулировка достаточно расплывчатым и неопределенным - можно привести много примеров таких вопросов, имеющих местное значение, но согласно действующему законодательству не отнесенные к компетенции территориальной общины или ее органов (например, несвоевременная выплата заработной платы на государственных предприятиях, расположенных на территории общины), и, наоборот, есть много вопросов, имеющих как местное, так и общегосударственное значение.

В определенной степени эта конституционная неопределенность компенсируется установкой предметов ведения органов местного самоуправления в Законе Украины "О местном самоуправлении в Украине", однако вопросы, отнесенные к ведению местного самоуправления, нельзя сводить только к предметам ведения органов местного самоуправления и, в силу этого, можно констатировать наличие пробелы в законодательном определении сферы компетенции местного самоуправления. Кроме того, значительный круг вопросов, что, безусловно, имеют местное значение, отнесены действующим законодательством (Закон Украины "О местных государственных администрациях") в сферу компетенции органов исполнительной власти.

Следствием указанного является невозможность четкого и вы-черпнуть определение предмета муниципального права. Можно лишь указать локальный характер соответствующих общественных отношений и очертить группы однородных отношений (схема 1), регулируемые нормами муниципального права и к которым следует отнести отношения, связанные: ? с организацией и функционированием системы местного самоуправления; ? с определением основ местного самоуправления , ? с обеспечением местного самоуправления; ? с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Предложенная структура предмета муниципального права имеет общий характер, она охватывает большие массивы общественных отношений, на которые регулирующее воздействие осуществляет местное самоуправление. В свою очередь, они могут быть детализированы. Например, отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием системы местного самоуправления, составляют такую ​​систему: ? отношения, связанные с непосредственным осуществлением территориальной общиной местного самоуправления ( місцеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори); ? відносини, пов'язані з участю громадян у здійсненні місцевого самоврядування (місцеві ініціативи, громадські слухання, громадські роботи тощо); ? відносини, пов'язані з організацією та діяльністю органів місцевого самоврядування і органів самоорганізації населення; ? відносини, пов'язані з розподілом повноважень у системі місцевого самоврядування та їх реалізацією тощо.

Для визначення муніципального права важливе значення має також його комплексний характер - воно не належить до основних галузей національного права України, а є вторинним - похідним від інших галузей права. Муніципальне право формується на стику конституційного, адміністративного, земельного, господарського, фінансового, цивільного права внаслідок розвитку місцевого самоврядування та законодавства про місцеве самоврядування, що, власне кажучи, і спричинило відокремлення відповідних правових норм у самостійну галузь права.

Комплексний характер муніципального права знаходить вияв і в полівалентності муніципально-правових норм та інститутів - вони одночасно є нормами (інститутами) основних галузей права - конституційного, адміністративного тощо.

Как комплексная отрасль права, муниципальное право регулирует общественные отношения, составляющие его предмет, с применением методов, присущих различным отраслям права - как императивных, так и диспозитивных (схема 2). МЕТОД МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА - як галузі національного права є способом її впливу на суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, становлення, організації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості. Розрізняють такі провідні методи муніципального права: імперативний і диспозитивний. ? Імперативний (публічно-правовий) метод передбачає владний вплив на учасників суспільних відносин, вре-гульованих муніципально-правовими нормами, і він має пріоритетне значення, що обумовлене публічним характером галузі муніципального права. Імперативні методи засновані на переважному застосуванні припису і включають такі способи регулювання суспільних відносин: 1) дозволяння - надання учасникові права на здійснення певних дій; 2) заборона - покладання на учасника обов'язку утриматися від здійснення певних дій; 3) зобов'язання - покладання на учасника обов'язку здійснити певні дії. ? Диспозитивний (приватноправовий метод) - це спосіб регулювання відносин між такими учасниками муніципально-правових відносин, які є рівноправними сторонами, і він може бути застосований, наприклад, при регулюванні діяльності органів місцевого самоврядування, пов'язаної з реалізацією ними самоврядних повноважень. Диспозитивні методи пов'язані з дозволянням і включають такі способи регулювання суспільних відносин: 1) надання дозволу здійснити певні дії, що мають правовий характер; 2) надання учасникам певних прав; 3) надання учасникам можливості вільного обрання варіанта поведінки.

З урахуванням викладеного можна сформулювати таке визначення муніципального права:

Муніципальне право України - це комплексна галузь національного права України, яку становлять правові норми, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з організацією та здійсненням місцевого самоврядування, закріплюючи при цьому основи місцевого самоврядування, організацію та форми його здійснення, компетенцію та гарантії місцевого самоврядування, відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.


2. Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути. Система муніципального права

Муніципально-правові норми - це встановлені державою, територіальною громадою або органами місцевого самоврядування правила поведінки, що регулюють суспільні відносини у сфері організації і здійснення місцевого самоврядування та виконання яких забезпечується примусовою силою держави.

У своїй сукупності муніципально-правові норми становлять галузь муніципального права, їм притаманні загальні риси, що характерні для всіх правових норм. Разом з тим муніципально-правові норми мають і певні особливості, що пов'язані: 1) з предметом правового регулювання - його становить особливе коло суспільних відносин - відносини, що складаються в процесі організації та здійснення особливої форми публічної влади (місцевого самоврядування); 2) з формою виразу цих норм - значна частина муніципально-правових норм міститься в актах локальної нормотворчості (актах місцевих референдумів та органів місцевого самоврядування); 3) з їх полівалентним характером - муніципально-правові норми одночасно виступають нормами основних галузей права (конституційного, адміністративного, земельного, фінансового тощо); 4) з їх логічною структурою - переважна більшість муніципально-правових норм не містить санкцій.

В юридичній літературі пропонуються різні підстави класифікації муніципально-правових норм, зокрема, об'єкт правового регулювання, характер припису, ступінь визначеності, територія дії, джерела тощо (схема 3).

Крім того, за функціональною спрямованістю муніципально-правові норми поділяються на: ? регулятивні (правоустановчі) - спрямовані на регулювання муніципально-правових відносин шляхом надання їх учасникам прав і покладання обов'язків; ? охоронні - які регламентують засоби юридичної відповідальності і порядок застосування санкцій. А за функціональним призначенням можна виділити такі дві групи муніципально-правових норм: 1) спеціалізовані (вихідні) - норми, що мають найзагальніший характер, найвищу форму абстрагування і містять у собі вихідні начала, основи правового регулювання муніципально-правових відносин та які, у свою чергу, поділяються на: дефінітивні (норми-дефініції) - містять визначення правових категорій та понять муніципального права (наприклад, нормативне визначення місцевого самоврядування міститься в ст. 140 Конституції України); декларативні (норми-принципи) - закріплюють вихідні принципи муніципального права (наприклад, у ст. 7 Конституції України закріплено принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування); оперативні - норми, які відміняють дію інших норм, поширюють їх дію на нове коло суспільних відносин або пролонгують дію цих норм (наприклад, норми, що містяться в п. 8 Перехідних положень Конституції України); 2) норми-правила поведінки - безпосередньо регулюють поведінку суб'єктів муніципально-правових відносин.

Муніципально-правові норми систематизуються за муніципально-правовими інститутами - відповідними сукупностями норм, що регулюють певну групу взаємопов'язаних однорідних суспільних відносин у межах галузі муніципального права.

У сучасній літературі, з позиції системного підходу, виділяють три різновиди правових інститутів: загальні (генеральні), головні та початкові, що може бути використано й при систематизації муніципально-правових інститутів. Так, загальні муніципально-правові інститути мають комплексний характер і складають значні масиви правових норм, що регулюють великі сфери (або кілька сфер) суспільних відносин. Загальні інститути об'єднують норми, що можуть суттєво відрізнятися між собою як за предметом, так і за характером впливу на суспільні відносини. До них, наприклад, можна віднести інститут основ місцевого самоврядування.

Головні муніципально-правові інститути в межах загальних інститутів об'єднують правові норми, що регулюють певні групи однорідних суспільних відносин. Вони виступають структурними підрозділами загальних інститутів і, на відміну від них, характеризуються більш вузькою предметною й функціональною спеціалізацією. Наприклад, до загального муніципально-правового інституту основ місцевого самоврядування входять такі головні інститути: правові основи місцевого самоврядування, матеріальна та фінансова основи місцевого самовряду-вання, територіальна основа місцевого самоврядування тощо.

Початкові муніципально-правові інститути (субінститути) у межах головних інститутів об'єднують невелику кількість муніципально-правових норм, що регулюють окрему групу суспільних відносин. Наприклад, до головного інституту матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування входить початковий інститут утворення цільових фондів місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути одночасно виступають структурними елементами системи галузі муніципального права - внутрішньої організації цієї галузі права, яка обумовлена, з одного боку, основами місцевого самоврядування, що закріплені Конституцією та законодавством України про місцеве самоврядування (тобто структурою базового Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"), з другого - потребами практики розвитку місцевого самоврядування, яка впливає на формування інститутів муніципального права, уточнює їх роль та значення у здійсненні місцевого самоврядування.

У зарубіжній літературі обґрунтовуються пропозиції щодо виділення в системі муніципального права двох основних частин - Загальної та Особливої. При цьому до Загальної частини відносять приписи, що стосуються територіальної громади в цілому, а до Особливої - приписи, що стосуються компетенції органів та посадових осіб місцевого самоврядування, процедури їх діяльності, статусу та порядку діяльності інших суб'єктів місцевого самоврядування тощо.

Згідно з цією концепцією до Загальної частини муніципального права можна було б віднести такі загальні муніципально-правові інститути: ? принципи місцевого самоврядування; ? організаційно-правова основа місцевого самоврядування; ? матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування; ? гарантії місцевого самоврядування; ? відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно, до Особливої частини віднесено муніципально-правові інститути, що регулюють повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організаційні та правові форми їх діяльності тощо.


3. Поняття муніципально-правових відносин

Муніципально-правові відносини - це суспільні відносини, врегульовані муніципально-правовими нормами, тобто відносини, юридичні права та обов'язки учасників яких визначені згідно з приписами норм муніципального права.

Муніципально-правові відносини виникають у зв'язку з організацією та здійсненням місцевого самоврядування. Підставою їх відокремлення у відносно самостійну групу правовідносин виступають: ? положення Конституції України щодо визначення місцевого самоврядування як однієї з форм здійснення народовладдя, ? виділення комунальної власності як самостійної форми публічної власності, ? встановлення сфери компетенції місцевого самоврядування, ? гарантій прав та законних інтересів місцевого самоврядування.

За змістом муніципально-правові відносини можна поділити на такі групи (схема 4): 1. відносини, що виникають у зв'язку з організацією місцевого самоврядування (зокрема, відносини, пов'язані з обранням представницьких органів місцевого самоврядування, сільського, селищного, міського голови, органів самоорганізації населення тощо); 2. відносини, що виникають у процесі функціонування місцевого самоврядування (наприклад, реалізація самоврядних повноважень органами місцевого самоврядування); 3. відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень.

Муніципально-правові відносини характеризуються рисами як спільними для всіх видів правовідносин, так і специфічними, притаманними лише цьому виду правовідносин. Так, муніципально-правові відносини мають єдину для всіх правовідносин структуру - об'єкт, суб'єкт та зміст (суб'єктивні права та юридичні обов'язки), а їх специфіка пов'язана: ? по-перше, з їх змістом - вони виникають в особливій сфері суспільних відносин (відносини місцевого самоврядування), які є предметом муніципального права та пов'язані зі здійсненням публічної влади на місцевому рівні; ? по-друге, з особливостями об'єкта, суб'єкта та характером юридичних зв'язків між суб'єктами цих відносин.

Зокрема, об'єкт муніципально-правових відносин - це матеріальна чи нематеріальна (духовна) реальність, із приводу якої виникають суспільні відносини, що регулюються муніципально-правовою нормою.

Об'єкти муніципально-правових відносин виступають їх необхідним структуроутворюючим елементом, вони забезпечують зв'язок між суб'єктами цих відносин, а у їх якості можуть виступати різноманітні явища - дії, матеріальні та нематеріальні блага. Наприклад, Конституція України до їх переліку відносить: питання місцевого значення, комунальну власність, місцевий бюджет тощо.

Специфическим объектом муниципально-правовых отношений публичная власть. Питання влади (застосування влади чи захисту від влади) тією чи іншою мірою зачіпають інтереси практично всіх суб'єктів муніципально-правових відносин - територіальної громади, органів місцевого самоврядування тощо.

Найчастіше об'єктом муніципально-правових відносин виступають певні дії (діяльність територіальної громади, її членів, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення, спрямована на вирішення питань місцевого значення - муніципальна діяльність), що набувають відповідного оформлення. Наприклад, згідно з п. 23 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська рада затверджує місцевий бюджет і ці її дії оформлюються відповідним рішенням.

Суб'єкти муніципально-правових відносин - це особи, спільноти людей (територіальні громади та їх підрозділи), підприємства, органи, установи, організації тощо, які згідно з приписами муніципально-правових норм є носіями суб'єктивних юридичних прав і обов'язків.

Суб'єктами муніципально-правових відносин (муніципального права) зазначені особи, організації тощо можуть стати лише за умови їх муніципальної правосуб'єктності, яка включає муніципальну правоздатність і дієздатність.

Муніципальна правоздатність - це обумовлена муніципально-правовою нормою здатність суб'єкта муніципально-правових відносин мати суб'єктивні юридичні права та обов'язки. Зокрема, правоздатність фізичної особи в муніципально-правовій сфері настає після того, як вона стає членом територіальної громади, й припиняється після її смерті або припинення членства в територіальній громаді (виїзду на постійне місце проживання за межі відповідного населеного пункту).

Муніципальна дієздатність - це обумовлена муніципально-правовою нормою здатність суб'єкта муніципально-правових відносин своїми діями набувати та здійснювати суб'єктивні юридичні права і обов'язки. Так, у повному обсязі муніципальна дієздатність фізичної особи виникає за умови її належності до громадянства України та при досягненні нею 18 років.

В окремих випадках закон передбачає деякі винятки. Так, наприклад, згідно зі ст. 6 Закону України "Про органи самоорганізації населення" обирати та бути обраними до органу самоорганізації населення мають право жителі, які на законних підставах проживають на відповідній території, тобто вимога належності до громадянства України в даному випадку не передбачається.

Коло суб'єктів муніципально-правових відносин досить специфічне й свідчить про певну особливість даних відносин щодо інших видів правовідносин. Так, суб'єктами муніципально-правових відносин виступають: ? фізичні особи - громадяни, іноземці, біпатриди, апатриди - члени відповідної територіальної громади; ? спільноти (колективи) людей - територіальні громади (жителі сіл, селищ, міст), внутрішні територіальні громади (жителі районів у містах, мікрорайонів тощо); ? органи місцевого самоврядування та їх посадові особи; ? кандидати в депутати місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів; ? депутати місцевих рад; ? збори виборців; ? сільські, селищні, міські голови; ? територіальні, окружні та дільничні виборчі комісії ? об'єднання громадян - політичні партії, громадські організації, профспілки, релігійні об'єднання; ? загальні збори громадян за місцем проживання; ? органи державної влади та їх посадові особи; ? асоціації органів місцевого самоврядування тощо.

Аналізуючи суб'єктний склад, слід підкреслити, що важливою особливістю багатьох муніципально-правових відносин є нерівноправність їх суб'єктів. Ця обставина обумовлена тим, що в муніципально-правових відносинах переважно діє принцип влади і підпорядкування, тобто одні суб'єкти виступають управомоченою сторо-ною, інші - зобов'язаною.

Водночас один і той самий суб'єкт муніципально-права в різних муніципально-правових відносинах може виступати одночасно як управомоченою, так і зобов'язаною (підпорядкованою) стороною. Наприклад, у випадках, коли член територіальної громади виступає суб'єктом права участі у здійсненні місцевого самоврядування, він може вимагати від органів місцевого самоврядування відповідних гарантій реалізації цього права. І, навпаки, органи місцевого самоврядування можуть вимагати від членів територіальної громади виконання актів місцевого самоврядування.

Зміст муніципально-правових відносин характеризується складною структурою. Так, в їх структурі можна виділити юридичний (суб'єктивні права та юридичні обов'язки) та матеріальний (фактична поведінка суб'єктів) зміст.

При цьому суб'єктивне право учасників муніципально-правових відносин - це їх, визначена муніципально-правовою нормою, можливість вільно діяти в певних, визначених нормою, межах, а юридичний обов'язок - встановлена муніципально-правовою нормою вимога діяти певним, чітко визначеним нормою чином або утриматися від здійснення певних дій.

Виникнення муніципально-правових відносин пов'язане з юридичними фактами, які приводять у дію відповідну муніципально-правову норму.

Юридичні факти - це конкретні життєві обставини, з якими муніципально-правові норми пов'язують виникнення, зміну або припинення муніципально-правових відносин. Вони формулюються у гіпотезах муніципально-правових норм і залежно від їх зв'язку з індивідуальною волею суб'єкта поділяються на дві групи: події та дії.

Події - це такі юридичні факти, що не залежать від волі суб'єктів (наприклад, досягнення громадянином України вісімнадцятирічного віку є підставою виникнення правовідносин з реалізації активного та пасивного виборчого права при місцевих виборах).

Дії - це юридичні факти, що залежать від волі і свідомості суб'єктів муніципально-правових відносин. З точки зору законності дії поділяються на правомірні і неправомірні.

Правомірні дії зумовлюють виникнення у суб'єктів прав і обов'язків, передбачених муніципально-правовими нормами. При цьому правомірні дії, у свою чергу, також поділяються на дві групи: юридичні акти і юридичні вчинки. Юридичні акти - це правомірні дії, що здійснюються суб'єктами з метою їх вступу в певні муніципально-правові відносини, а юридичні вчинки - це правомірні дії, що безпосередньо не спрямовані на виникнення, припинення або зміну муніципально-правових відносин, але тягнуть за собою такі наслідки. Неправомірні дії - це юридичні факти, що суперечать вимогам муніципально-правових норм. Вони можуть стати підставою для притягнення органів та посадових осіб місцевого самоврядування до відповідальності. Класифікація муніципально-правових відносин може бути здійснена за різними підставами: 1. За змістом вони поділяються на такі групи: ? відносини, що виникають у зв'язку з організацією місцевого самоврядування; ? відносини, що виникають у процесі функціонування місцевого самоврядування; ? відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень 2. Залежно від характеру взаємовідносин суб'єктів їх поділяють на: ? загальні, ? конкретні муніципально-правові відносини ? та муніципально-правові стани. Загальний або конкретний характер муніципально-правових відносин зумовлений характером відповідних норм муніципального права. Так, реалізація муніципально-правових норм загальнорегулятивного характеру (норм-принципів, норм-декларацій, норм-дефініцій тощо) приводить до виникнення муніципально-правових відносин загального характеру, в яких не визначені конкретні суб'єкти відносин, їх взаємні права та обов'язки (ці питання деталізуються в чинному законодавстві про місцеве самоврядування та у відповідних конкретних правовідносинах). Це, зокрема, стосується декларованих Конституцією України принципів визнання та гарантування місцевого самоврядування (ст. 7), визначення місцевого самоврядування (ст. 140).

Можна виділити особливий різновид загальних муніципально-правових відносин - муніципальні стани, тобто такі відносини, в яких визначаються конкретні суб'єкти, а їх права та обов'язки відповідними муніципально-правовими нормами чітко не встановлені, наприклад, стан належності фізичної особи до певної територіальної громади. Для конкретних муніципально-правових відносин характерним є наявність чітко визначених сторін та визначеність їх взаємних прав та обов'язків.


4. Источники муниципального права

Норми муніципального права знаходять відображення в різних зовнішніх формах, які іменуються джерелами муніципального права (схема 5).

Основним джерелом муніципального права України є нормативні акти, ієрархію яких за юридичною силою становлять: ? Конституція України, ? Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", ? інші закони, предметом яких є питання організації та здійснення місцевого самоврядування, ? підзаконні акти з питань місцевого самоврядування: 1) нормативні укази Президента України, 2) постанови Кабінету Міністрів України, 3) нормативні акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, 4) нормативні акти місцевого самоврядування - акти локальної нормотворчості.

Термін "нормативні акти місцевого самоврядування" треба розуміти такий як родовий - він охоплює нормативні акти, що приймаються безпосередньо територіальною громадою (акти місцевих референдумів) та нормативні акти органів місцевого самоврядування, що приймаються на підставі статті 144 Конституції України: "Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території".

У той же час існує проблема визначення природи акту місцевого самоврядування. Справа в тому, що для радянської та пострадянської правової науки є традиційним постулат щодо зв'язку норми права, нормативно-правового акта і держави - творцем права виступає держава. Як підкреслюється в юридичній літературі, відокремленість місцевого самоврядування від держави вимагає нового підходу до визначення природи актів місцевого самоврядування. Оскільки ці акти згідно з Конституцією України мають обов'язкову на відповідній території си-лу, вони повинні бути віднесені до нормативно-правових актів.

Согласно ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в системі місцевого самоврядування правом приймати нормативні акти наділяються представницькі органи місцевого самоврядування - місцеві ради. При цьому, рішення ради нормативно-правового характеру набувають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк введення цих рішень у дію.

Серед нормативно-правових актів місцевого самоврядування особливе місце займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст, які приймаються з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування. Чинне законодавство України не визначає місця статутів в ієрархії джерел муніципального права, хоча, з урахуванням їх предмета, статути можна було б визначити як акти найвищої юридичної сили з тих, що приймаються в системі місцевого самоврядування.

Особливе місце в системі спеціальних джерел муніципального права займають міжнародні договори - за умови їх ратифікації Верховною Радою України вони стають частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України), наприклад, Європейська хартія місцевого самоврядування. В міжнародних договорах формулюються основні принципи місцевого самоврядування, що мають бути відтворені в актах національного законодавства України.

Нормативні акти СРСР та УРСР виступають джерелами муніципального права України лише за умови, що вони не суперечать законам України, ухваленим після проголошення незалежності України (ст. З Закону України "Про правонаступництво України"), наприклад. Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 р. "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР".

Що стосується рішень Конституційного Суду України, то вони не містять нових норм права (в тому числі муніципально-правових норм), проте їх значення як джерел муніципального права пов'язане з тим, що в цих актах встановлюється конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань місцевого самоврядування, подається офіційне тлумачення Конституції та законів України (тобто вони визначають умови чинності або нечинності відповідних нормативних актів чи їх окремих положень).

Прикладом можуть слугувати Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей З та 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" (справа щодо статусу депутатів рад); Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п'ятої статті 6, частини першої статті 11, частини четвертої статті 16, пунктів 3, 5, 6, 9, 10, 16 частини першої статті 26, частин третьої і четвертої статті 41, частини шостої статті 42, статей 51, 52, 53, 54, частини четвертої статті 61, частини першої статті 62, частин першої, шостої, сьомої статті 63, частин четвертої, п'ятої, шостої статті 78, частин третьої, п'ятої, сьомої статті 79, абзацу третього пункту 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про місцеве самоврядування) тощо.

Муніципально-правові договори - це дво - чи багатосторонні угоди, укладені органами місцевого самоврядування різних територіальних громад або територіальних громад різного рівня (наприклад, територіальної громади міста та району у місті), що регулюють відносини, пов'язані зі здійсненням місцевого самоврядування, розподілом повноважень у системі місцевого самоврядування, делегуванням окремих повноважень органів місцевого самоврядування.


5. Муніципальне право як наука, як галузь права та навчальна дисципліна

Вчення про муніципальне право як галузь національного права є ор-ганічною частиною юридичної науки. Муніципальне право належить до числа галузевих наук, основною ознакою яких є ви-вчення однойменної галузі права. Муніципальне право України являє собою галузь права України, норми якої виражають волю та інтереси її народу, держави і територіальних громад, регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування. За своєю суттю муніципальне право є виразником волі та інтересів як територіальних громад, так і народу та держави, оскільки муніципальні норми встановлюють або санкціонують як суб'єкти місцевого самоврядування (територіальні громади), так і народ та держава, приймаючи Конституцію та закони, якими визнається та гарантується місцеве самоврядування. За своїм змістом муніципальне право є регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов'язаних з виникненням та існуванням місцевого самоврядування в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, оскільки воно має в своїй основі природній, громадівський характер, а також з його організацією і здійсненням. За формою муніципальне право є галуззю права, джерела якого - акти як локальних норм права (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних (загальнонаціональних) норм права (Конституції, законів, підзаконних актів). В системі норм права муніципальне право належить до публічного права, оскільки стосується насамперед самостійного виду публічної (політичної) влади (демократії), яка належить територіальним громадам і здійснюється ними безпосередньо або через створювані ними органи (ради та інші органи). Муніципальне право як наука являє собою сукупність знань, наукових ідей, концепцій, теорій про місцеве самоврядування, про форми і методи його здійснення, про етапи розвитку тощо. Ця наука розкриває притаманні даній галузі закономірності, формулює основні поняття і кате-горії, якими оперує чинне муніципально-правове законодавство, аналізує функції і роль муніципально-правових інститутів. Наука про місцеве самоврядування вивчає не тільки муніципально-правові норми й інститути, а й процеси, пов'язані з їх реалізацією. Тому об'єктом наукового дослідження цієї галузі є муніципальні відносини, відповідні правові норми та інститути. Також значна увага в муніципальній науці приділяється політичним, філософським та правовим поглядам й уявленням про місцеве самоврядування.

Це нова галузь наукових знань, яка базується на принципово інших, ніж наука радянського будівництва, поглядах та ідеях про організацію публічної влади на місцях. Головний предмет науки - місцеве самоврядування як особливий вид публічної влади, вивчення його сутності, принципів та соціального призначення, причому об'єктом особливої уваги мають бути фундаментальні, основоположні суспільні відносини, які визначають правову природу локальної демократії, її найголовніші характеристики. Виходячи зі змісту предмету галузі, особливостей суспільних відносин, які складають його, визначається і характер основних теоретичних концепцій науки муніципального права, які розглядають такі фундаментальні теоретичні проблеми: ? як природа і сутність місцевого самоврядування, ? його місце в системі розподілу влад, ? автономність в конституційному механізмі Держави, ? дослідження особливостей правового статусу особи в місцевому самоврядуванні тощо.

Завданням науки муніципального права є вивчення умов та засобів, які забезпечують правову, організаційну та матеріально-технічну самостійність територіальних громад та їх органів насамперед від органів державної влади при вирішенні питань місцевого значення. Важливе значення для розуміння предмета науки муніципального права має виявлення того принципового орієнтира, відправної ідеї, яка розкриває сутність предмета науки муніципального права та орієнтує муніципально-правове знання. Такий відправний принцип повинен являти собою основоположну ідею, яка пронизує муніципально-правове законодавство та сприймається як основний логічний вузол усіх теоретичних конструкцій. Така ідея об'єктивується у категоріях граничного рівня узагальнення, які охоплюють сферу муніципально-правових відносин і прямо або опосередковано проявляються у нормах та інститутах муніципального права. Цим вимогам відповідають дві взаємопов'язані категорії - "влада" та "свобода". На філософському рівні вони знаходять методологічне пояснення у категоріях необхідного (належного) та можливого (дозволеного). Свободи неможливо досягнути без усвідомлення не-обхідності підпорядкування, дотримання правил, керованості, отже, включення у відносини влади. Влада, у свою чергу, не може забезпе-чити прогрес суспільства та держави без визнання самостійності, ши-роких можливостей та підтримки активності кожної людини, а також різних соціальних спільностей. Тому свобода завжди є межею для влади, а влада встановлює межі свободи. При цьому мірою їх співвідношення є: ступінь розумного поєднання можливого та належного, який детермінується об'єктивними умовами, формалізованими у соціальних нормах, насамперед правових.

"Влада" та "свобода" на наступній сходинці адаптації до пізнання предмета науки муніципального права уточнюються та утворюють парну категорію - "муніципальна влада" та "муніципальні права і свободи". Виступаючи визначально соціологічними, політологічними та загальноправовими категоріями, вони, поєднуючись, адаптуються до муніципально-правової матерії та логічно опосередковують явища дійсності, які вивчаються муніципальним правом.

Очевидно, саме категорія "влада" є логічним узагальненням, яке набуває муніципально-правової форми, що, у свою чергу, стає основним предметом вивчення відповідної науки. Із багатогранного розуміння змісту категорії "муніципальна влада" муніципальним правом виділяються лише ті її сторони, властивості та функції, які отримують закріплення у нормах галузі, яка розглядається. При цьому увага акцентується на аспектах муніципальної влади, які стосуються джерела та належності цього виду публічної політичної влади - територіальної громади, об'єкта її функціонального впливу - питань місцевого значення, її організації, форм та методів здійснення. Як і інші парні категорії, "муніципальна влада" та "муніципальні права та свободи" фіксують як їхню єдність, так і протилежність. Однак якщо у разі категоріального "зіткнення" у конституційному та адміністративному праві, коли на одному полюсі правових відносин між державою та суспільством (людиною, громадянином) перебуває державна влада, яка завжди пов'язана з підпорядкуванням, яке зумовлює примус заради підтримання правопорядку та здійснення управління, на другому - її протилежність, контрагент - громадянська свобода, яка обмежує владу або зобов'язує її до певних дій.

Тобто у таких відносинах завжди чітко протиставляється суб'єкт та об'єкт влади, її носій та виконавець. У системі координат "муніципальна влада" - "муніципальні права та свободи" такого протиставлення немає. У механізмі місцевого самоврядування, з одного боку, суб'єкт муніципальної влади - територіальна громада та, з іншого - носій муніципальних прав та свобод - збігаються. Муніципальна влада є, по-перше, засобом реалізації муніципальних прав та свобод, по-друге, самі муніципальні права та свободи, за умови їх чіткої регламентації та забезпечення, є гарантією стабільності й ефективності муніципальної влади.

Виділення цієї пари категорій як основоположних ідей науки муніципального права детерміновано, пояснюється по-перше, тим, що обидві категорії існують у сфері муніципально-правових відносин та отримують правове оформлення у нормах відповідної галузі. Тому збігається предметна сфера, у якій складаються та мають прояв ці категорії. По-друге, їх тісний взаємозв'язок обумовлений співвідношенням і збігом інтересів носіїв муніципальної влади та інтересів власників муніципальних прав і свобод. Тому ідея поєднання у предметі науки категорій "муніципальна влада" та "муніципальні права та свободи" має знайти вираження у її системі, функціях, методології тощо. Отже, ідея, яка міститься у парних категоріях "муніципальна влада" і "муніципальні права та свободи", складає сутність предмета науки муніципального права, проявляється у змісті об'єктів, які ви-вчаються цією наукою, відображається у її поняттях та інших теоретичних конструкціях. Вона виступає у ролі своєрідної філософії та ідеології муніципального права.

Слід зазначити, що наука муніципального права, будучи певною сферою теоретичного знання, може претендувати на статус наукової галузі знань лише у випадку, якщо це не просто деяка сума інформації, а упорядкована сукупність (система) знань, які розкривають закономірності розвитку певних явищ як об'єкта дослідження цієї науки. Отже на основі попередніх характеристик науку муніципальною права можна визначити, як систему наукових ідей, теорій, концепцій, знань, які розкривають закономірності визнання, становлення і розпи-тку муніципальної влади та муніципальних прав особистості, порядок їх реалізації і гарантування, форми та методи діяльності територі-альних громад, їх органів та посадових осіб у процесі вирішення пи-тань місцевого знамення, а також особливості муніципального права як галузі права. Наука муніципального права, як і будь-яка інша, являє собою систему знань. Це означає, що до її складу входять відносно відокремлені комплекси теоретичних положень, які містять висновки, зроблені на основі пізнання сутності, змісту та закономірностей розвитку різних аспектів суспільних відносин, урегульованих галуззю муніципального права. Ці теоретичні комплекси не тільки органічно пов'язані між собою в силу єдності предмету галузі, але й перебувають у певній супідрядності. Одні теоретичні висновки служать основою для інших.

Отже, система науки муніципального права являє собою впо-рядковану сукупність відносно самостійних комплексів теоретичних положень, між якими існує логічний зв'язок. В основі цієї системи - структурність самого предмету наукового пізнання. Саме предмет науки муніципального права, а також послідовність вивчення муніципально-правової проблематики детермінує систему цієї науки. Оскільки предметом науки є однойменна галузь права, природно, що кожний з елементів системи галузі кореспондує самостійний розділ муніципально-правової науки. Однак перед наукою стоять завдання складніші, ніж просто пізнання кожного з складових елементів галузі. Вона повинна досліджувати загальні риси, притаманні галузі у цілому, специфіку і характер її предмета, джерела, систему, різновиди її норм, засоби їх реалізації, особливості муніципально-правових відносин, які виникають в результаті реалізації відповідних правових норм. Наука повинна теоретично визначити і свій власний предмет, систему, методи дослідження, джерела тощо.

Органічною частиною системи науки муніципального права є знання про такі інститути, як правові, організаційні, територіальні, фінансово-економічні основи місцевого самоврядування, функції і повноваження суб'єктів місцевого самоврядування, гарантії їх діяльності, відносини відповідальності тощо. Таким чином, система науки муніципального права у своїй основі відповідає відповідній системі галузі права, однак є ширшою, тому що наука не може зосередитися тільки на конкретних муніципально-правових інститутах, а досліджує і загальні характеристики галузі, її специфіку, місце і роль в системі права. Вивчає наука також і практику реалізації муніципально-правових норм та інститутів, прагнучи розкрити закономірності їх розвитку та дати обґрунтовані рекомендації законодавцеві та правозастосувальникам щодо вдосконалення та застосування відповідних правоположень, а окремим особам - рекомендації щодо їх використання. З цією метою вивчаються також теорії та погляди, які розроблені дослідниками місцевого самоврядування, умови, що впливають на їх еволюцію.

Як вже зазначалося, термін "муніципальне право" застосовується й для позначення відповідної навчальної дисципліни, що викладається в багатьох вищих навчальних закладах. У рамках цієї навчальної дисципліни вивчаються питання, що стосуються змісту поняття місцевого самоврядування та його принципів, основ місцевого самоврядування, механізму його функціонування, компетенції місцевого самоврядування та гарантій його здійснення.

Муніципальне право як навчальна дисципліна являє собою систему знань, одержаних наукою муніципального права і практикою його створення і реалізації. Воно виділилось в особливий напрям вітчизняного права - й державознавства та є складовою частиною української правової науки. Як навчальна дисципліна муніципальне право має вужчий зміст, ніж наука, оскільки вивчається в рамках програм, тематичних та навчальних планів навчального курсу. Новий предмет в системі юридичної освіти не підміняє інші навчальні дисципліни, а стимулює розвиток різних сфер вітчизняного правознавства та сприяє досягненню якісно нового рівня юридичної освіти в країні. Цілісний характер цієї галузі знань визначається єдністю її об'єкту - місцевого самоврядування.

Ця дисципліна вивчається у всіх юридичних навчальних закладах України, щоправда, під різними назвами. Зокрема, в Національній юридичній академії України ім. Ярослава Мудрого викладається курс "Державне управління та самоврядування", в Київському університеті права - "Державне будівництво та самоврядування в Україні", на юридичному факультеті Київського національного університету культури і мистецтв - курс "Організація управління та місцевого самоврядування в Україні", на юридичних факультетах Київського національного університету ім. Т. Г. Шевченка - "Державне процесуальне право", на економіко-правовому факультеті Донецького державного університету - курс "Комунальне право України", в Академії муніципального управління, Львівському національному університету ім. І. Франка, Одеській національній юридичній академії та Одеському національному університеті ім. І. І. Мечнікова - дисципліна "Муніципальне право України". Цей курс також викладається у більшості профільних вузів Російської Федерації. Пропонуються й інші назви, зокрема, "Муніципальне будівництво та право".

Як бачимо, щодо назви навчальної дисципліни немає єдності, що, безумовно не йде на користь цьому курсу. В Україні ситуація ус-кладнюється ще й тим, що не вироблено єдиної орієнтовної навчальної програми, брак підручників та навчальних посібників, в яких б комплексно досліджувалася самоврядна проблематика.

Проблема зумовлена, насамперед, різними підходами до змісту цієї навчальної дисципліни, неоднаковою позицією щодо питання про значення інститутів муніципального права для будівництва демократичної, правової та соціальної держави. Також не завжди береться до уваги, що ця дисципліна базується на конституційному положенні про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.

Тому предметом муніципального права України як навчальної дисципліни повинні бути, насамперед, суспільні відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого са-моврядування, проблеми його правового регулювання та практики реалізації профільного законодавства.

Щодо категоріального апарату запропонованого курсу, то, хоча правова наука постійно оперує категоріями "комунальний", "місцеве самоврядування", "місцеве будівництво", "локальна (місцева) демократія" тощо, найбільш адекватно відображає суть відносин, які виникають в процесі здійснення місцевого самоврядування та реалізації делегованих йому державою повноважень термін "муніципальний". Аргументацію ж деяких вчених, які заперечують використання терміну "муніципальне право" як "мало зрозумілого для пересічних громадян словосполучення", на наш погляд, навряд чи можна назвати переконливою. За словами російського академіка Л. Веліхова, "вилучення терміну ?муніципальний? лише збіднює офіційну і наукову мову", саме цей термін "рельєфно підкреслює усю конструктивну і економічну своєрідність історично сформованої міської громади, її істотні ознаки та притаманні їй спеціальні завдання".

У зв'язку з цим вважаємо, що і навчальна дисципліна, яка вивчає процеси становлення, розвитку та організації місцевого са-моврядування в Україні, має називатися "Муніципальне право України".

Завданням цієї навчальної дисципліни є надання допомоги майбутнім фахівцям місцевого самоврядування - юристам, економістам, менеджерам та іншим у вивченні теоретичних, організаційно-правових, матеріальних і фінансових основ місцевого самоврядування, а також всіх інших аспектів його організації та здійснення. 1. Історико - теоретичні основи місцевого самоврядування 2. Муніципальні системи зарубіжних країн. 3. Загальні поняття та сутність місцевого самоврядування в Україні. 3.1. Перебіг становлення місцевого самоврядування в Україні від найдавніших часів і до ХХ століття. 3.2. Місцеве самоврядування в Україні (початок ХХ століття - 1990 р.). 3.3. Місцеве самоврядування за Конституцією України. 4. Принципи місцевого самоврядування в Україні. 5. Система місцевого самоврядування в Україні.

1. Історико - теоретичні основи місцевого самоврядування.

Буття ідеї місцевого самоврядування пов'язане з широкою духовною спадщиною (загальною самоврядною ідеєю, вченнями про природні права людини та про громадянське суспільство, поглядами буржуазних просвітників, соціалістів-утопістів, представників інших напрямів наукової думки), вона увібрала у себе найцінніше з суспільних здобутків людства.

Ідейним джерелом місцевого самоврядування є вчення про природне право, яке з часів Античності є важливою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундаментальної системи науково обґрунтованих поглядів і правових принципів, природне право, безсумнівно, мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираз в уявленнях про справедливість, які втілені в загальнолюдських принципах свободи та рівності. Визнання категорій справедливості, свободи та рівності національними законодавствами різних країн, нормами міжнародного права дало змогу легалізувати загальне виборче право, можливості громадян брати участь в управлінні місцевими справами та вирішувати їх. Саме з виборчими реформами пов'язана трансформація місцевої влади в XVIII?XIX ст. у країнах Західної Європи. Принцип виборності місцевих влад відповідав ідеї представницького правління, яке було висунене на противагу феодальному абсолютизму.

Таким чином, ідея природних прав, втілена у юридичних інститутах, посилила самоврядну доктрину положеннями про участь в здійсненні управлінських функцій усіх громадян. Якщо первинно ідея місцевого самоврядування мала на меті розвиток у громадян почуття належності до однієї спільноти, то з часом_вона стала застосовуватися в зв'язку з громадянськими та політичними правами і свободами людини. В цьому і полягає поєднання філософського вчення про природні права та доктрини місцевого самоврядування.

Думка про організацію влади в громадах та її співвідношення з державною владою почала розвиватися ще в середньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка упродовж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. німецький юрист і теоретик держави Йоганес Альтузіус розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулював принцип субсидіарності.

Федеральна теорія народного суверенітету - Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, утворює гро-маду, союз громад - провінцію, союз провінцій і міст - державу. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур з низового рівня громад і міських комун, які добилися самоврядування, до всезагального союзу, держави, осмислювалася Й. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах.

Принцип субсидіарності - децентралізовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права і управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними зав-дання, компетенція з реалізації права і управління переходила б до відповідного вищого політичного об'єднання. Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та революційними для свого часу, і водночас вони не втратили своєї актуальності і сьогодні. Елементи концепції субсидіарності тією чи іншою мірою притаманні усім теоріям, які сповідують принципи переміщення центру навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги самоврядування, цінності соціальної солідарності і відповідальності. По суті, сформульований ним принцип субсидіарності набув свого визнання лише в другій половині XX ст. у рамках Ради Європи.

У Франції з XVIII ст проблемами місцевого самоврядування займалися фізіократи, більше відомі своїми дослідженнями в галузі економічної теорії. Приватну свободу людини фізіократи вважали необхідною передумовою для розвитку самоврядування. Один з найвідоміших попередників фізіократів - маркіз Рене-Луї д'Аргенсон (1694?1757 рр.), будучи сучасником знаменитішого Монтеск'є, виступав, на відміну від останнього, за скасування будь-яких станових привілеїв. Спостерігаючи життя сучасного йому міста, д'Аргенсон дійшов висновку про необхідність міського самоврядування. В основі теорії, розробленої в "Трактаті про управління і демократію в монархічному суспільстві", - теза "Щоб управляти краще, треба управляти менше ". Вся система міського самоврядування будувалася, за д'Аргенсоном, на виборній основі під наглядом інтенданта якого призначав король.

Детальніший, "Проект муніципалітетів" (1775 р.) був створений ще одним з представників фізіократичної школи Дюпоном де Немуром. Він запропонував систему муніципалітетів, які стояли б одне над одним (комуна - округа - провінція) на чолі з головним муніципалітетом (державою). Самоврядування, за Немуром, через виборні народні магістрати повинно здійснюватися широким "класом" дрібних власників. Така громадська община вже якісно відрізнялася від релігійної протестантської громади XVI?XVII ст., тому що в її основу передусім покладався принцип наявності основних громадянських прав, які мали розглядатися не як даровані, дозволені державою, монархом або іншою інстанцією, а як при-родні, невід'ємні права кожної людини і громадянина. Тільки володіючи особистою свободою та будучи рівними перед законом, представники третього стану могли утворювати реально діючі місцеві об'єднання. Для свого часу це стало величезним кроком вперед на шляху розвитку місцевого самоврядування .

Також на становлення теорій місцевого самоврядування мали значний вплив представники утопічного соціалізму та комунізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Р. Оуен, А. Сен-Сімон, Ж.-Ж. Руссо та ін.).

Зокрема, Ш. Фур'є пов'язував соціальний прогрес з часом, коли основу суспільства складатимуть асоціації - "фаланги". Свої погляди він виклав у роботі "Новий господарський соцієтарний світ" (1829 р.). Перший принцип існування фаланги - особиста свобода кожного. Фаланга матиме свої за-гальнообов'язкові норми, але вони видаються за згодою всього колективу та виконуються всіма свідомо, добровільно. Фаланги у Ш. Фур'є - автономні та незалежні одне від одного соціальні утворення. Вони не пов'язані між собою в єдину цілісну систему, хоча й координують свою діяльність. Цент-ральна влада та її апарат не мають права втручатися у внутрішнє життя фаланг, опікувати їх, керувати ними тощо.

Будуючи теоретичну модель "нового морального світу", відомий англійський соціаліст-утопіст Р. Оуен вважав, що первинною одиницею, "молекулою" майбутнього ладу стане самодостатня комуна, "селище спільності". Такі "селища спільності" групуватимуться за Р. Оуеном у федерації національного масштабу (держави), а потім об'єднаються у масш-табі міжнародному. Він розробив конституцію таких спільностей, за якою комуни повинні будуватися та функціонувати на основі колективної праці, громадської (і тільки громадської) власності, рівності прав та обов'язків усіх своїх членів тощо.

Наприкінці 60-х років XVIII ст. американський просвітитель Б. Франклін відмовляється від сприйняття Британської імперії як єдиного політичного утворення та розвиває концепцію гомруля, тобто самоврядування та політичного самовизначення північноамериканських провінцій.[ ГОМРУЛЬ (англ. Home Rule - самоуправління) - спосіб (принцип) організації місце-вого життя без втручання держави. У різних модифікаціях використовується у більшості країн сучасних світу. Склався ще у республіканський період римської історії з появою міст, які користувалися правом самоврядування. З часом цей спосіб організації міського управління поширився в інших частинах Європи, особливо в середні віки після дарування в 1188 році архієпископом Віхманом м. Магдебургу привілею на самоврядування. Сам термін американського походження, виник у середині 19 ст. Пов'язаний з практикою північних штатів США, де місцевим. органам управління (міст, графств тощо) надавалося право приймати хартії - локальні акти, що визначають структуру цих органів, їхні функції і компетенції способи формування муніципальної служби. За межами власної компетенції муніципалітет діє за принципом "дозволено все, що в межах закону штату (ultra vires). У деяких штатах у цих випадках діє принцип "дозволено все, що не заборонено" конституцією, законом штату, хартією.]

Значного поширення набули погляди Т. Джеферсона на самоврядування невеликих громад як на ідеальну форму державності, які він називав "республіками в мініатюрі". Вони сформувались у концепцію, за якою муніципалітети визнавалися четвертою владою, яка контролюється лише законом та судом і яка не підпорядковується урядові та його органам в центрі і на місцях.

Пізніше, в 1790 р. ідеї організації громадського самоврядування були сформульовані французом Туре, який виділив дві основні проблеми вчення про місцеве самоврядування: ? поняття про власні громадські справи; ? та справи державні, які делеговані державою органам місцевого самоврядування.

Значний внесок у розуміння представницького правління та місцевої демократії зробив Дж. С. Міль, який, прагнучи знайти розумне поєднання егоїзму і альтруїзму, розглядав місцеві влади як виховний інструмент, що спонукає людей дивитись далі своїх сьогочасних інтересів та визнавати спра-ведливі вимоги інших людей. Дж. С. Міль вважав, що лише коли індивіди беруть участь в управлінні, то вони розуміють його результати. Дана ідея залучення населення в управління є сьогодні однією з основ концепції розвитку місцевих спільнот. Органи місцевої влади повинні, за Дж. С. Мілем, формуватися і функціонувати на основі тих самих принципів, що і органи центральної влади, а також принципу спільності місцевих інтересів. Цей принцип згідно з Мілем означає, що, оскільки кожна місцевість має свої специфічні спільні інтереси, то в кожному виборчому окрузі і кожному місті має існувати власний парламент, який займається вирішенням локальних справ.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правових відносин територіальної громади і держави.

Вся наука про самоврядування бере свій початок зі спроби розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи вона є незалежною від держави публічно правовою корпорацією, чи міцно включеною в державний організм і виконує тільки функції органу держави. Оскільки однозначної відповіді на це непросте запитання немає, то продовжують існувати та впливати на практику державотворення, у тому числі в Україні, дві основні теорії місцевого самоврядування: ? державницька ? і громадівська.

(Продемонструвати схему: Теорії місцевого самоврядування.)

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (муніципалітетів - громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають. Тому прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування і його органів відносно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади. Вони розглядають самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів).

При такому підході до розуміння природи місцевого самоврядування останнє, на думку прихильників цієї теорії, органічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його коріння - у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), обсяг же повноважень - у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу. Органи місцевого самоврядування при цьому мають діяти за принципом: "Дозволено лише те, що передбачено законом".

Місцеве самоврядування, за такого підходу до його розуміння, можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинними суб'єктами місцевого самовря-дування. Місцевими колективами, - зазначається, наприклад, у ст. 72 Конституції Франції, - є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.

Державницька теорія місцевого самоврядування найпоширеніша в Європі. Вона започаткована, на наш погляд, у магдебурзькому праві (магдебурзька грамота, яка надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади) та втілена в Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Під місцевим самоврядуванням, зазначається там, розуміється право і реальна здатність територіальних колективів регулювати значну частину публічних справ та керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. З).

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб'єкти - громади-як самостійне джерело такої публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною, "муніципальною" владою .

Якщо послідовно дотримуватися основних постулатів цієї теорії, то можна дійти таких висновків: у сучасних умовах, зокрема в Україні, місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст - асоціацій; місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення (що випливають із колективних потреб відповідної громади), а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади; право на самоврядування є природним і невід'ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує; при вирішенні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: "Дозволено все, що не заборонено законом".

Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення Сполучених Штатів Америки. Давно відомо, що ця держава починалася з самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об'єднались у державні утворення - штати, а ці останні - у федерацію - Сполучені Штати Америки .

Наприкінці XIX - початку XX ст. набули розповсюдження соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму. Її ідеологами виступали реформісти різних країн. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, було наділення міської та сільської громади правами ширшої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків і потрясінь перебудувати тогочасне життя на нових підставах.

У XX сторіччі поширення отримали теорія соціального обслуговування, в якій акцентується на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг та теорія муніципального дуалізму, яка є певною модифікацією громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування.

Згідно з цією теорією, органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані "власні" і "делеговані".

Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то вирішення "деле-гованих" - під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного керівництва на місцях, визначення їх як органів із "подвійною" чи "двоєдиною" політико-правовою природою, або теорія муніципального дуалізму, досить поширена у світовій літературі, хоча дуже вразлива в науковому відношенні.

Існування в системі місцевого самоврядування суб'єктів із подвійною природою суперечило б, по-перше, принципові поділу влади, який є основною ознакою правової держави. По-друге, це суперечило б також і теорії цілісних соціальних систем, яка є одним із найперспективніших напрямів у сучасній філософській науці. Адже не може один і той самий соціальний елемент одночасно належати двом різним системам: територіальним громадам чи іншим територіальним спільнотам і державі, системі органів місцевого самоврядування і державному апаратові. Досвід свідчить, що рано чи пізно він повністю буде підпорядкований лише одній з таких систем.

Саме така доля спіткала в минулому місцеві ради, які були конституйовані як органи єдиної державної влади у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць і розглядалися в теорії державного будівництва колишніх радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, а з іншого - як органи місцевого насе-лення, покликані вирішувати всі питання місцевого значення, тобто виконувати функції місцевого самоврядування. Фактично ж місцеві ради діяли завжди як органи єдиної державної влади і перетворилися на додаток до адміністративно-командної системи, "безпосередніх провідників політики партії та уряду на місцях", як прийнято було писати того часу.

Не менш вразливою в науковому та практичному відношенні є й громадівська теорія місцевого самоврядування. По-перше, вона досить архаїчна. Практичний матеріал до неї виник не тільки в Америці, а й у Європі, зокрема, в процесі буржуазних революцій, ідеологи яких права територіальних громад, як і право окремої особи, визнавали природними та невід'ємними. І хоча згодом ця ідея не отримала поширення та стала суперечити теорії суверенітету народу як єдиного джерела державної влади, все-таки виникла наука про четверту владу в державі, яка не належить державі.

По-друге, ніде в світі місцеве самоврядування в тому вигляді, як воно уявляється прихильникам громадівської теорії, не існує, бо його соціальна основа - громада з її звичаєвим (природним) правом та становими, корпоративними інтересами (саме такою вона була в середні віки в Європі) давно зникла, а якщо й де збереглась, то тільки на рівні невеликих поселень сільського типу, до того ж у тих країнах, де ще живі традиції і звичаї мину-лих епох.

По-третє, прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування, хочуть вони того чи ні, але концептуально виправдовують ті прояви місцевого егоїзму, які ще мають місце в житті кожної країни і нашої зок-рема, особливо ж у періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих "природних і невід'ємних прав" свідчить не стільки про автономію, скільки про певний "суверенітет" територіальної громади та її органів. А це вже небезпечно для цілісності держави.

Отже, за сучасних умов тільки державницька теорія місцевого самоврядування є більш життєвою та прийнятною для України, її державного будівництва.

Наведемо коротко найхарактерніші доводи прихильників цієї теорії. Самоврядування, вважав ще О. Ященко, є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи іншою мірою незалежних від держави осіб та установ. Воно є там, де місцеві справи вирішуються не представниками центрального уряду, а особами, обраними від місцевого населення.

Розщеплення самоврядування та урядового управління на два незалежні один від одного, зі своїм власним життям, організми, зазначав В. П. Безобразов, - "порождает самые злые политические недуги" і рано чи пізно призводить до руйнування або самоврядування, або держави, бо "первое не может сделаться во втором ? государством в государстве". У державі, розвиває далі цю думку В. П. Безобразов, за винятком, може, епохи анархії та революції, неможлива якась "власть общественная принудительная, вне общей системи государственной власти".

Звичайно, влада як одна з найважливіших функцій людського суспільства, суть якої виявляється в здатності формувати загальну волю і підкоряти їй усіх учасників суспільного життя, притаманна не тільки державі як політичній організації суспільства, а й кожному організованому колективу людей, у тому числі місцевому самоврядуванню. Проте держава та її органи опираються не тільки на власний авторитет, а й застосовують у межах закону державний примус. Практика свідчить про те, що в силу специфіки своєї діяльності без цього не можуть обійтися й органи місцевого самоврядування. Отже, якщо припустити, що застосування примусу є їхнім природним правом, то правий тоді В. П. Безобразов, що це ніщо інше, як держава в державі.

Державницьку теорію місцевого самоврядування нині визнає переважна більшість теоретиків як на Сході, так і на Заході. Так, відомий російський державознавець професор В. Г. Барабашев розглядає місцеве самоврядування як "державну владу особливого роду". Щодо недержавної природи місцевого самоврядування, то він назвав її міфом, який ми самі створили (мається на увазі практика державного будівництва сучасної Росії), взявши за основу цю "застарілу західну теорію місцевого самоврядування".

Юрій Панейко вважає, що твердження про існування якихось первинних власних прав місцевих громад, незалежних від державного правового порядку, "є витвором фантазії теоретиків природного права", бо теорію про природні права громади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який виявляється "в суверенності зверхньої державної влади".

Поділяючи в принципі доводи інших авторів, висловлені тут на користь державницької теорії місцевого самоврядування, не можемо погодитися лише з тим, що дехто з них розглядає органи місцевого самоврядування як органи державної влади, посилаючись при цьому на їхню функціональну близькість і навіть ідентичність із місцевою державною адміністрацією.

Функціональна близькість без органічної (субстанційної) їх близькості ще не дає підстав для зарахування органів місцевого самоврядування до тієї цілісної системи, якою є система органів державної влади. За доводами знову звернемося до філософської теорії соціальних систем. Там чітко розрізняються цілісні системи, що складаються з функціонально та органічно (субстанційно) однорідних компонентів, і так звані "системні комплекси". У цьому разі йдеться вже не про одну, а про кілька систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють "полісистемний комплекс".

Система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування й становлять собою такий полісистемний комплекс, що складається з різних за природою органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих самих функцій і повноважень державної виконавчої влади на місцях. Отже, можемо говорити про те, що органи місцевого самоврядування є однією з ланок механізму держави, проте ні в якому разі не компонентом її апарату.

2. Муніципальні системи зарубіжних країн.

Існують різні типи місцевого самоврядування, що зумовлює особливості розвитку муніципального законодавства в тих або інших країнах. У Великобританії - батьківщині класичних муніципальних форм - склався тип місцевого самоврядування, що одержав назву англосакського. Подібна муніципальна система діє в США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії і ін. Одна з характерних рис цієї системи - відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікають місцеві виборні органи. Проте уряд впливає на те, яким чином органи місцевого самоврядування виконують свої задачі. Так, в Англії міністерство у справах навколишнього середовища здійснює контроль із загальних питань, що перебувають у віданні місцевих общин. Інші міністерства здійснюють контроль в інших областях, зокрема, в області освіти (міністерство освіти), у сфері соціальних послуг (міністерство охорони здоров'я) і ін. Якщо органи місцевого самоврядування діють в межах своїх повноважень, то контроль уряду обмежується узгодженням питань з відповідними міністерствами. Уряд робить впливає на здійснення програм місцевих общин, використовуючи фінансові важелі: субвенції, дотації і ін. Іншою характерною рисою англосакської моделі місцевого самоврядування є принцип, що затвердився в XIX в. у Великобританії, згідно з яким муніципальні органи можуть робити лише те, що їм прямо дозволено законом.

Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Це зумовило роль британського парламенту у формуванні муніципального права. Правова база муніципального управління була створена приватними і місцевими статутами, які приймав парламент, визначаючи повноваження муніципальних органів, основи їх взаємостосунків з центральними органами влади. З 1689 по 1832 р.р. парламентом було прийнято більше 200 таких актів, які створили основу для ухвалення в 1834 р. закону, про опікування бідних, який вважається тим актом, що поклав початок сучасній системі місцевого самоврядування. Цей акт передбачав створення управлінської системи, як постійно працюючого на платній основі апарату. Така система стала основою діяльності всіх місцевих властей. Муніципалітети отримали право призначати чиновників, проводити різні заходи, пов'язані з ліквідацією бідності.

В1835 р.- актом про муніципальні корпорації був в основному встановлений правовий статус 178 міст Англії і Уельсу. Цей акт передбачав обрання муніципальних радників, гласність засідань і т. д. Цими і подальшими актами парламентом протягом сторіччя була створена сучасна система британських муніципальних органів. Великобританія складається з чотирьох регіонів: Англію, Уельс, Шотландію і Північну Ірландію, які мають свої особливості в організації місцевого управління. В Англії в систему місцевого самоврядування входять: районні ради Лондона, ради міських округів і шести крупних агломерацій (Манчестер, Західний Йоркшир і ін.), ради графств і окружні ради. Останніми роками у Великобританії вживалися заходи щодо переходу до однорівневої системи місцевого самоврядування. Загальні (публічні) парламентські акти закріплюють статус муніципалітету як корпорації, забезпечують автономність місцевих органів і встановлюють правові основи діяльності урядових відомств зі здійснення контролю за роботою місцевих представницьких органів. Відносини між центральною владою і муніципалітетами визначаються принципом inter vires (діяти в межах своїх повноважень), тобто муніципалітети можуть робити те, що передбачено законом. Інакше акти місцевих властей вважаються такими, що перевищують повноваження (ultra vires) і можуть бути скасовані судом.

Велику роль в правовому регулюванні діяльності місцевих органів влади відіграють також місцеві і приватні парламентські статути, які встановлюють додаткові повноваження і пільги, а також акти делегованого (субординаційного) законодавства. Разом з англосакською системою місцевого самоврядування у ряді зарубіжних держав діє муніципальна система, яка в основі своїй має французьку модель місцевого самоврядування. Основні принципи організації самоврядування у Франції, закладені ще в кінці XVIII - початку XIX в., але вони істотно відрізнялися від принципів організації місцевого самоврядування у Великобританії. Для Франції завжди був характерний високий ступінь централізації місцевого управління і самоврядування. Це проявилося через розвиток системи адміністративного контролю центральної влади над місцевими органами, бюрократичної субординації у відносинах центру до місць. У розпорядженні панівної центральної влади була широка гамма засобів з різними найменуваннями (анулювання, схвалення, тимчасове припинення, заміщення, відгук, відставка, розпуск і ін.), яка мала єдину мету - жорстке підкорення собі діяльність місцевих колективів. Існуючий попередній контроль вів до "роззброєння" територіальних самоврядних колективів, посягаючи на їх самостійність. Ключову роль в системі місцевого управління Франції відігравав префект, який був представником державної влади і визначив всі напрями місцевої діяльності.

Поява цього інституту в адміністративному механізмі управління була в якійсь мірі обумовлено встановленням, після революцій 1789 р., принципу єдиної і неподільної нації. Регіональна різноманітність, раніше характерна для системи управління, була скасована: були створені департаменти, на чолі яких стояла представники центральної влади, які наділені широкими повноваженнями в управлінні підконтрольними їм територіями. Ця високоцентралізована система проіснувала у Франції майже 200 років. Децентралізація 1982 р. розширила повноваження територіальних колективів, забезпечила ним велику самостійність у вирішенні своїх справ, разом з тим за центральною владою були збережені достатньо сильні позиції на місцях. З метою реалізації нової державної політики децентралізації влади в 1983 р. були прийняті закони щодо розподілу компетенції між комунами, департаментами, регіонами і державою і щодо розподілу джерел фінансування. Потім вони були доповнені іншими законами, в яких деталізувались питання організаційної будови регіонів, місцевого управлінського апарату, проведення місцевих виборів, міжрегіональної співпраці і участі громадян в діяльності місцевих органів влади. Основою місцевого самоврядування у Франції є комуни, кількість їх понад 36 тис. В більшості своїй вони нечисленні: 90% комун налічують менше 2 тис. жителів. Кожна комуна має раду, яка обирає зі свого складу мера. Мер здійснює свої повноваження під контролем муніципальної ради і представника держави в департаменті - префекта, який здійснює контроль за законністю прийнятих комунами рішень, В необхідних випадках він має право направити рішення комун в адміністративний суд на предмет їх скасування як таких, що суперечать закону. Муніципальна рада може бути розпущена указом президента країни. Указ повинен бути обґрунтованим, тобто містити законні підстави, які спонукали президента розпустити муніципальну раду. Як показує практика, муніципальна рада може бути розпущена, якщо вона не в змозі забезпечити управління комуною.

У разі серйозної провини, допущеної мером при виконанні їм своїх повноважень, його діяльність може бути припинена на термін не більше одного місяця за ухвалою міністра внутрішніх справ. Мер також може бути відправлений у відставку за указом президента, схваленим Радою міністрів. Таким чином, для французької моделі місцевого самоврядування характерна наявність контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку представників центральної державної адміністрації. Крім того, необхідно відзначити, що в основі правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування Франції лежить принцип, згідно з яким муніципальним органам дозволені всі дії, які прямо не заборонені законом і не відносяться до компетенції інших органів.

Муніципальні реформи, проведені останніми роками у Франції і Великобританії, до певної міри згладили відмінності двох основних систем місцевого самоврядування, проте повністю їх не усунули. Разом з англосакською і французькою моделями місцевого самоврядування як самостійна муніципальна система можна виділити місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини, значну роль в розвитку якого на початку XIX в. зіграли реформи уряду барона фон Штейна. Правовою основою формування місцевого самоврядування став прусський Статут міст, введений фон Штейном в 1808 г. Він допускав розвиток системи місцевого самоврядування: разом з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавський орган - магістрат. Його очолював бургомістр, який був одночасно і головою представницького органу влади. У реформі фон Штейна простежувалася ідея усунення паралелізму органів держави і органів місцевого самоврядування, вони як би зливаються в одну цілісну організацію. Згідно зі Статутом органи місцевого самоврядування були зобов'язані вирішувати місцеві справи не тільки від свого імені, але і за дорученням держави. Надалі магістрати були включені в систему державного управління. На початку XX в. в процесі одержавлення общин останні потрапили під жорсткий державний контроль; держава здійснювала керівництво їх діяльністю. Це було результатом безпосереднього впливу законодавства, з одного боку, на компетенцію державних органів в комунальній сфері, з другого боку, на залучення і міських, і сільських общин в процес виконання державних задач. Перш за все подібні відносини виникли у фінансовій сфері. Місцеві органи влади в Німеччині в наш час [ Коли? ] утворюються в районах, містах, в районах міст і общинах. Самоврядування, згідно з доктриною, означає, що державні задачі розв'язуються т.з. юридичними особами публічного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій органам самоврядування. Федерація і землі, таким чином, є не єдиними суб'єктами державного управління: общини і райони виконують покладені на них функції або як інститути самоврядування, або від імені держави за розпорядженням державного органу в рамках делегованих їм функцій. Статус общин в Німеччині характеризують наступні положення:

  • община виконує на своїй території під свою відповідальність всі адміністративні функції за винятком тих випадків, коли законом виконання цих функцій доручено іншим структурам управління;
  • община регулює сферу своєї діяльності за допомогою статуту, який не повинен суперечити закону;
  • община має право самостійно вирішувати задачі на місцевому рівні під свою відповідальність, але відповідно до законів.

Місцеве самоврядування в Німеччині, а також Австрії і Японії має схожість як з англосакською, так і з французькою моделями, проте, має і деякі специфічні риси, що дозволяє говорити про своєрідні "змішані", "гібридні" форми управління на місцях.

Організація громад у федеральних землях Німеччини розв'язуються по-різному. Виділяють чотири основні типи організаційного устрою громад: а) магістратами; б) бургомістерський; в) північно-німецький; г) південно-німецький. При магістратській формі організації місцевого самоврядування виконавча влада в громаді здійснюється магістратом - колегіальним органом. Магістрат складається з бургомістра (голови), заступників бургомістра. Бургомістр в магістраті має статус "першого серед рівних". Члени магістрату обираються представницьким органом общини. Бургомістерська форма організації місцевого самоврядування допускає, що бургомістр є головою представницького органу громади і міської управи - органу управління. Північно-німецький варіант організації місцевого самоврядування характеризується; тим, що в представницькому органі громади головує бургомістр, обираний її представницьким органом. Крім того, обирається також міський голова (міський директор), до повноважень якого відноситься рішення поточних питань місцевого управління. Особливістю організації місцевого самоврядування при південно-німецькому варіанті є те, що разом з органом представницької влади як головний орган громади розглядається також обербургомістр, який обирається громадянами. Обербургомістр відповідає за рішення поточних питань місцевого управління і головує на засіданнях представницького органу общини. При характеристиці організації муніципального управління в зарубіжних країнах слід враховувати, що специфіка муніципальних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого самоврядування і державного управління визначається історичними, географічними, демографічними особливостями тієї або іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою. Для багатьох зарубіжних країн, що розвиваються, характерна вагома роль в місцевому управлінні призначених зверху представників центральної влади, тобто так званого прямого державного управління на місцях. У ряді країн представниками держави можуть виступати мери (бургомістри) муніципалітетів. Так, в Бельгії бургомістр призначається королем з числа членів комунальної ради, будучи одночасно представником короля і головним магістратом комуни. В Голландії бургомістр, що є головою виконавського органу муніципалітету, призначається королівським указом за рекомендацією королівського комісара у справах даної провінції після консультації з муніципальною радою. Він наділений деякими державними повноваженнями. На ньому, зокрема, лежить відповідальність за поліцію і пожежні служби.

Табл. Структура та повноваження місцевого самоврядування у країнах Європи

Інколи вченими розглядаються не системи, а моделі організації влади на місцях: 1. англосаксонська (США, Великобританія, Австралія, Канада, але ця система не надто поширена, навіть в колишніх колоніях Великобританії вона не знайшла свого поширення). - Місцеве управління має максимум децентралізації, місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих їм повноважень. - Для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях населення обирає раду (правління), як правило на 4 роки, вона складається із 3-7 членів, а в крупних містах - 35-50 осіб. - Крім того, населення обирає деяких посадових осіб - шерифа (в США - це начальник поліції), атторнея (повіреного), який є представником даної адміністративно-територіальної одиниці в суді (він обирається лише в крупних одиницях - графствах), казначея та ін. - Органу загальної компетенції - типу виконкому не створюється, так в США місцевою управлінською діяльністю займаються обрані населенням посадові особи і ті члени ради, яким це доручено; у Великобританії - галузеві постійні комісії (комітети), які створюються із членів ради: з будівництва, з питань освіти та ін. - В містах як правило діють хартії самоуправління (деякі з них даровані монархами століттями назад), відповідно до яких обираються ради і мери. - Мери можуть обиратися радами, або населенням, в останньому випадку мер є міцнішою фігурою, який часто володіє правом вето щодо актів ради, коли мер обраний радою, то він залежить від неї. В деяких містах ради наймають на певний строк (інколи до 12 років) спеціаліста - менеджера для управління, він називається мером або бургомістром. - Ця система не передбачає призначення з центру чиновників на місцях для контролю за діяльністю виборних рад. - Місцеві ради в межах закону, звичаю, складеної практики самостійно вирішують питання, які не входять в компетенцію центральних державних органів. Контроль центру за їх діяльність здійснюється шляхом фінансових ревізій (основну масу у фінансуванні місцевих видатків займають не місцеві податки та доходи, а дотації з державного бюджету), судового контролю (центральні органи можуть звертатися в суд з позовами проти органів місцевого самоврядування). 2. романо-германська (континентальна) (поширена у європейських країнах, наприклад, Німеччина, Франція, Італія, Польща, Болгарія, Туреччина, Сенегал у багатьох країнах Латинської Америки та франкомовних країнах Африки та ін.) - у порівнянні з англо-американською моделлю тут більш високий ступінь централізації, а також наявне вертикальне підпорядкування; - органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом - це так званий негативний принцип правового регулювання; - поєднання виборності і призначуваності місцевих органів - рада і мер можуть обтиратися населенням, при чому окремо голосують за членів ради та за мера. Мер і його заступники можуть також обиратися радою (Франція). Інколи раду обирає правління на чолі з обраним війтом (Польща). - рада має свій виконавчий орган. - призначені з центру чиновники є представниками Президента, уряду, міністерства внутрішніх справ на місцях. Ці чиновники контролюють законність дій органів місцевого самоврядування, мають свою адміністрацію. В деяких країнах ці чиновники можуть навіть звернутися до Президента із пропозицією розпустити обрану раду та призначити нові вибори, якщо вона систематично порушує законодавство та є непрацездатною. Континентальна модель може існувати на всіх субнаціональних територіальних рівнях (окрім низового) або лише на низовому рівні. 3. змішана модель - поширена в Австрії, Російській Федерації, ФРН - характеризується ознаками англо-американської та континентальної моделі; 4. іберійська модель - поширена у Бразилії, Мексиці, Португалії - дуже наближена до континентальної моделі, передбачає, що управління на місцях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (наприклад, ради) і відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (наприклад, мери, префекти), які одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчих органів і затверджуються центральною владою, як представники державної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях з правом контролю за діяльністю ради; 5. радянська модель - поширена нині у деяких країнах з комуністичним режимом: на Кубі, у КНР і КНДР (її характерними особливостями є такі: 1) базується на заперечені розподілу влади і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху; 2) всі ради є органами державної влади на своїй території; 3) рада обирає інший державний колегіальний орган - виконавчий комітет, який одночасно підпорядковується цій раді та виконавчому комітету вищого рівня) .

Звичайно, будь-яка модель організації місцевого самоврядування чи система місцевого самоврядування є доволі умовною. Кожна країна може на конституційному і законодавчому рівні по-своєму визначати, як організуються та діятимуть органи місцевого самоврядування з урахуванням адміністративно-територіального устрою, історичних, фінансових та інших умов розвитку територій і формування держави в цілому.


6. Загальні поняття та сутність місцевого самоврядування в Україні

Перебіг становлення місцевого самоврядування в Україні від найдавніших часів і до ХХ століття.

Аналіз історичних факторів формування місцевого самоврядування в Україні найкраще здійснити на прикладі вивчення міст, оскільки місцеве самоврядування зародилося в містах.

Вивчення особливостей впливу історичних факторів на формування місцевого самоврядування в Україні дозволило виділити три великі періоди: 1. Період виникнення розрізнених самоврядних поселень (з найдавніших часів до впровадження магдебурзького права). 2. Період апробації самоврядних принципів і методів управління в містах (від запровадження магдебурзького права на початку XII ст. до першої письмової Конституції Пилипа Орлика). 3. Період пошуків ефективних форм реалізації місцевого самовря-дування (від Конституції Пилипа Орлика донині).

Період виникнення розрізнених самоврядних поселень (з найдавніших часів до впровадження магдебурзького права) почався з прадавньої історії. Так, український історик П. Курінний, розглядаючи передісторію й ранню історію України, писав: "Український народ є антропологічною, етнічною та економічною єдністю на історичній карті Європи. Його виразна культурна і психічна своєрідність лучить сучасних представників його нитками глибоких традицій з далеким передісторичним та історичним минулим. Надра його землі мають в собі рештки від перебування людини вже з ашельсько-мустьєрської доби давньої палеолітичної культури, себто з яких сто тисяч років тому. Відтоді наш Край ніколи не був пусткою. Покоління людей виростали одне по одному. Над краєм пролітали хуртовини війн, але покоління від поколінь переймали здобутки попередніх надбань і передавали їх своїм нащадкам. Культурна тяглість на українських землях не переривалася ніде, ніколи аж до наших днів". На думку сучасних українських вчених, ще від початку епохи бронзи (близько 2750 р. до н. є.) на території України виникли багатофункціональні поселення, які набули рис міста і стали центром певної округи. Безумовно, ці міста не існували самі по собі: мало бути управління ними в тій чи іншій формі, але будь-яка інформація про це відсутня. Дещо більше інформації є про грецьку колонізацію Північного Причорномор'я, яке від початку І тис. до н. есть. і до перших століть нашої ери входило в зону найвищого піднесення античної культури, сформованої в Греції та Римі. За сьогоднішніми уявленнями, процес античної колонізації Північного Причорномор'я розвивався від епізодичних подорожей до організації міст-колоній: Тіри (м. Білгород-Дністровський), Ольвії (нині це с. Парутине Очаківського р-ну Миколаївської області) у Буго-Дністровському лимані, Пантикапеї (м. Керч) на Керченському півострові. Ця колонізація принесла в край сучасної України досягнення грецької цивілізації в соціально-економічній, культурній і політико-правовій сферах, поєднала різні на той час культури і цивілізації. З княжої доби існують писемні джерела, що дають можливість зрозуміти правове становище міст у тогочасній державно-правовій системі, а також говорити про особливий правовий статус їх жителів. Крім того, саме цей період був ґрунтовно досліджений у працях українських і російських вчених М. Берлінського, М. Костомарова, М. Максимовича, М. Грушевського, С. Соловйова, В. Ключевського, В. Татищева, Г. Міллера, М, Щербатова. Наукові праці названих вчених засвідчують, що міста, які функціонували в той час, були передусім адміністративно-політичними центрами союзів племен, укріпленнями у прикордонних районах, культовими центрами. Уже в ІХ-Х ст., за археологічними даними, можна простежити ви-никнення міст як торгово-промислових і адміністративних центрів, зростання їх населення, зміну правового статусу жителів міст порівняно із сільським населенням. Але доволі складно з'ясувати питання організаційної структури міст ІХ-Х ст., розрядів (верств) їх населення, кількісного співвідношення між ними. Тобто, у так званих племінних містах концентрувалася племінна влада, князь, його дружина, "нарочиті мужі" - племінна старшина. У них осідали ремісники й купці. Таким чином, дослідження вчених засвідчують, що появу міст зу-мовлювали чинники (економічний, або торговельний і військовий, або оборонний), які сприяли зростанню їх ролі як політичних центрів регіону: "Озброєне торговельне місто стало вузлом першої великої політичної форми, утвореної серед східних слов'ян на нових місцях перебування". Зростання центрів міжнародної торгівлі, як, наприклад, на шляху "з Варяг у Греки", чи уздовж великих рік, неодмінно приводило до зосередження в них значних матеріальних цінностей, а отже, і до намагань заволодіти ними збройним шляхом. Це, у свою чергу, впливало на політичну зорганізованість жителів міст, появу структур державної влади, яка охопила військові сили й систему податкових служб для утримання війська. Виникли й інші структури, наділені певною владою, які забезпечували життєдіяльність міста. У зв'язку з цим цікавою є думка російського вченого М. Покровського: "Якщо ми випустимо з уваги поєднання війни, торгівлі й розбою, ми нічого не зрозуміємо в організації давньоруського міста".

Українське місто княжої доби за своєю соціально-політичною природою, правовим статусом, роллю і значенням у тогочасному суспільстві практично нічим не відрізнялося від міста-фортеці, міста-укріплення західноєвропейського середньовіччя. За своєю суттю це насамперед політико-адміністративні центри певної території, регіону. Вони будувалися для охорони від зовнішніх ворогів і для забезпечення панування князя на певній території. Як центр торгівлі та ремесел, місто виробляло власну систему норм, що регулювала життя міста, його відносини з владою, іншими містами. У містах виокремилося, за участю князя чи навіть усупереч йому, міське правління, яке формувалося з різних груп міщан. Міське населення мало інший правовий статус, аніж сільське. Воно платило особливу данину, що звалася "погороддя". У досліджуваний період місто не мало власного міського самовря-дування: ним управляв князь або його посадники, тисяцькі і соцькі.

Викликає інтерес проблема внутрішньої організації міського населення княжої доби. У середньовічній Західній Європі міське купецтво й ремісники об'єднувалися в гільдії та цехи. Очевидно, подібні структури могли існувати і в українських містах цього періоду. У той час віче, як вважає багато вчених, було постійним і необхідним органом влади. Воно являло собою збори жителів головного міста землі й було постійним і необхідним органом конкретної території. Повсюдне поширення віча на території Київської Русі є свідченням того, що вже в цей період, незважаючи на тенденції централізації та концентрації державної влади як явища прогресивного з огляду на заг-розу зовнішнього вторгнення, існував механізм забезпечення реалізації інтересів міста, їх максимального погодження із загальнодержавними інтересами. Щодо складу віча та його компетенції, то "за правилом участь у ньому беруть усі старші горожани землі. Віча відбуваються у всіх землях, і всі свобідні горожани могли бути присутні? У вічу брали участь старші горожани, батьки родин. Хто був нежонатий і без ґаздівства, себто не вийшов з-під опіки батька, не брав участі у вічу; там брали участь тільки представники родин та рішали за себе і за свою родину? Віче було органом широких мас, хоч би з цієї причини, що кожний мав тут голос, а маси народу мали на вічу чисельну перевагу". Проте однозначно говорити про політико-правове значення рішення віча досить важко, оскільки протистояння "князь" - "віче" проходило зі змінним успіхом. Хоча міське населення княжої доби складалося переважно з українців, на початку XII ст. помітними стали сильні колонії німців в українських містах, зокрема в Києві, Галичі та Володимирі-Волинському, через які в Україну прийшло магдебурзьке право. Воно передбачало надання міській громаді права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Таким чином, розпочався період апробації самоврядних принципів і методів управління в містах (від запровадження магдебурзького права на початку XII ст. - до першої письмової Конституції Пилипа Орлика). Ідея магдебурзького права все більше популяризувалася, поступово просуваючись із заходу на схід. Міста Хуст, Тячів, Вишкове здобули це право в 1329 р., Володимир-Волинський - у 1324 р., Львів - у 1356 р., Кам'янець - у 1374 р., Берестя - у 1390 р. У XV-XVII ст. це право досягло міст Правобережної України. Столиця сучасної України - м. Київ - це право набула лише в 1494?1497 рр, а 14 серпня 1663 року польський король Ян Казимир юридично підтвердив місту Станіславу самоврядування за магдебурзьким правом. Цим привілеєм був передбачений і герб міста. В основу малюнка якого була поставлена відчинена міська брама з трьома бойовими вежами. Цей архітектурний сюжет зберігся в зображеннях гербів міста та печаток міста і в наступні століття. Поширенню магдебурзького права в українських містах сприяв процес їх входження до складу Великого князівства Литовського та Королівства Польського. Спочатку магдебурзьке право поширювалося лише на німецькі колонії в містах, а з часом - на всю громаду міста. Його впровадження зумовило зростання ролі місцевих органів влади у вирішенні питань місцевого господарства, місцевих фінансів, охорони правопорядку, місцевої адміністрації та судочинства. Правовим наслідком надання місту магдебурзького права стало скасування норм звичаєвого права. Магдебурзьке право зумовило виведення міста з-під юрисдикції феодалів, воєвод тощо й запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався з двох колегій - ради та лави. На раду покладалося виконання функцій адміністративного органу, на лаву - судового. На жаль, магдебурзьке право не могло повністю врегулювати відносини, скеровані на розвиток централізованої унітарної держави, потреба якої на той час уже гостро назріла. У XVI - першій половині XVII ст. в Україні зростають старі й виникають нові міста: у 40-х роках XVII ст. в Україні нараховувалося близько 1000 міст і містечок, більшість з яких були порівняно невеликими поселеннями. Жителі таких містечок сплачували власникам замків чинш, різні побори і брали участь в обороні замків, у результаті чого отримували право на самоврядування. Більшість міщан відрізнялася від селян тільки правовим статусом (не відробляли панщину). За сприятливих умов містечка переростали в міста.

Характерною для того періоду є поява великих міст: Чернігів і Переяслав на Лівобережній Україні, Луцьк на Волині, Львів, Перемишль, Ярослав на Галичині. Від 1552 р. до 1622 р. населення Києва збільшилося у 3,6 раза, Житомира у 2,5. Окремі з міст почали набувати статусу "полкових". Перші полкові міста визначив ще король Стефан Баторій у 1576 р. Королівським актом було затверджено перелік полкових міст, місць дислокації козацьких збройних формувань, козацьку територію та головне місто - Терехтемирів (Трахтемирів, Тряхтемирів). Акт називав перші сім полкових міст: Чигирин, Корсунь, Черкаси, Умань, Ладижин, Богуслав та Київ. На лівому березі Дніпра було визначено лише три полкових міста: Переяслав, Полтава, Миргород. За іронією долі, козацький, або полковий, устрій розпочався й закінчився на Запоріжжі. Внаслідок національно-визвольної війни українського народу під проводом Богдана Хмельницького не тільки зросла кількість міст, але й відбулися суттєві зміни у складі міського населення: частина міщан перейшла до Запорізького війська, набувши статусу козаків. Міщани й козаки мали різні власні органи управління. Міщани підлягали владі війта з бурмистрами, козаки в менших містах - владі отамана, у більших - сотника чи полковника. Міське населення намагалося зберегти свої давні права і привілеї по-перше, самоврядування з виборним війтом і бурмистрами, весь міський устрій; по-друге, звільнитися від державних податків і військових обов'язків; по-третє, зберегти монополію на ремесла, міські промисли і торгівлю; по-четверте, розширити свої землеволодіння). Є достатньо підстав вважати, що початок періоду пошуку ефективних форм реалізації місцевого самоврядування можна обумовити часом появи "Конституції Пилипа Орлика", яка за своїм змістом та політико-правовою природою повніше відповідає сучасним вимогам до політико-правових актів, що претендують на роль Основного Закону. Вона ввібрала в себе провідні ідеї того періоду, які донині не втратили актуальності та застосовуються наукою конституційного права. Маються на увазі ідеї, викладені у працях Жана Бодена (1520?1595) - "Шість книг про республіку"; Томаса Гоббса (1588 - 1679) - "Левіафан, або Матерія, форма і влада держави", "Про громадянина"; Джона Локка (1632?1704) - "Досвід про людський розум", "Два трактати про правління". І хоча Конституція Пилипа Орлика так і не набула чинності на території України, вона випередила Основні Закони, які було прийнято в державах Нового і Старого Світу. Нині її розцінюють як прекрасний зразок вітчизняної політико-правової думки початку XVIII ст. За Гетьманщини існувало два типи міст: одним було надане маг-дебурзьке право, інші мали обмежену автономію. Міста з магдебурзьким правом мали незалежну судову систему й адміністрацію. Міста без магдебурзького права були, як правило, меншими, мали простішу структуру та вужчу юридичну автономію. Міське судочинство й адміністрацію здійснював козацький уряд. Козацька адміністрація, не заохочуючи розвитку міського самоврядування, водночас зберігала міське право. У містах, що перебували у складі російських губерній, самоврядування розвивалося на основі "Грамоты на права и выгоды городам Российской империи" (1785), згідно з якою було створено нові станові органи міського самоврядування - міські думи, що привело до уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні на російський лад, зрівняння прав українського міщанства з правами міських жителів інших територій імперії. Вказаний документ не скасував магдебурзьке право, але він кар-динально перебудував структуру міської адміністрації та судочинства. Зазначимо, що на території Гетьманщини магдебурзьке право ніколи не діяло на повну силу і мало досить символічний характер, про що свідчать міщанські накази до Законодавчої комісії 1767 р. Кількість міст, які користувалися самоврядуванням за магдебурзьким правом, поступово зменшується, а після польського повстання 1830 р. залишки магдебурзького права, які ще діяли в українських містах, були анульовані. У 1831 р. магдебурзьке право було офіційно скасовано на Лівобережній Україні, а в 1835 р. - у Києві. Із зміцненням централізованих держав у Європі міста підпадають під дію загального законодавства, яке регулює місцеве самоврядування. Це стосується і міст Східної Галичини, котра увійшла до складу так званого Королівства Галичини і Володомерії з великим князівством Краківським і князівствами Освенцимським і Заторським. Після 1772 р. австрійський уряд обмежив права багатьох міст Західної України, більшість з яких були переведені в ранг села, а їхні мешканці стали кріпаками. На території багатьох міст Західної України створювалися юридики (від лат. juridicum - судовий) - міські території, котрі вилучались з-під міської юрисдикції та управління і перебували у власності світських або духовних феодалів. Їх ліквідували в І791 р., що засвідчило кризу феодального міського управління та спонукало до пошуків нових форм організації влади й управління в містах. Одразу після входження західноукраїнських земель до складу Австрії розпочалися процеси посилення і зміцнення центральної державної влади, а також згортання місцевого самоврядування. Так, у Львові створено Дирекцію поліції й окружного управління, яка мала право втручатися майже в усі справи магістрату, а трохи згодом декретом австрійського імператора Йосифа II від 31. 08. 1786 р. взагалі було скасовано магдебурзьке право. У 1783 р. створено міські відділи та міські магістрати. Чисельний склад міського відділу визначався величиною і значенням міста. При виборі членів міського відділу існував високий майновий ценз. До міського магістрату входили кілька магістратських радників, яких очолював бургомістр, що спочатку обирався міським відділом терміном на чотири роки, а з початку XIX ст. - безстроково. Усе міське самоврядування зосереджувалось в руках магістрату, поділеного на три сенати (цивільний, кримінальний та політичний). Членом магістрату могла бути тільки особа, яка мала високий освітній ценз і витримала спеціальний екзамен. Бурмістр і радники затверджувалися центральною владою і присягали монархові. Вони отримували заробітну плату від держави, хоча й були службовцями органів самоврядування. З посиленням абсолютизму починається обмеження прав місцевого, у тому числі й міського самоврядування. Так, у 1805 р. для Галичини, а в 1808 р. для інших земель Австрії було видано постанову, відповідно до якої міські відділи позбавлялися права обирати радників магістрату. Їх призначали органи державної влади. Членів цивільного і кримінального сенату призначав Апеляційний суд, а політичного сенату - Губернське управління. У середині XIX ст. в Австрії проведено реформи, у тому числі й реформу місцевого самоврядування, котра сприяла підвищенню його ролі і значення в суспільному житті. У 1846 р. здійснено новий адміністративно-територіальний поділ, унаслідок чого всю територію Галичини поділили на 74 повіти, очолювані старостами і начальниками. Найнижчими органами влади були сільські та міські гміни. Революційні події 1848 р. змусили австрійський уряд запровадити ряд демократичних змін у державі (збільшено кількість міських відділів, а відтак і чисельність представництва в них). У 1861 р. міський відділ перейменовано на міську раду, а 05. 03. 1862 р. видано державний закон про місцеве самоврядування. На його підставі 12. 08. 1866 р. прийнято крайовий закон про громади, згідно з яким села, містечка й міста отримали самоврядування. Відповідно до положень цього закону створювалися повітові громади (гміни), територіальні межі яких збігалися з межами повітів. Органами повітової громади виступали повітова рада - керівний орган і повітовий комітет - виконавчий орган, головою якого був повітовий староста, затверджений імператором. Зазначимо, що "принцип австрійського самоврядування полягав не в залученні громадян до діяльності урядових органів, а в розчленуванні завдань і функцій державного управління та самоврядування". Згідно з крайовим законом членами громади вважалися: "а) особи, які мають право приналежності до громади; б) учасники, тобто особи, у яких право приналежності до громади з'являється внаслідок володіння нерухомістю в межах громади або які, маючи власне підприємство, оплачують безпосередній податок у громаді". Учасниками (членами) громади могли бути, крім фізичних осіб, також і юридичні особи (корпорації, товариства, заклади й фундації). Усі інші особи мали статус чужих. Окремим розділом у законі регулювалося міське громадянство. Громадянами міста вважалися ті, кому громада міста надала право "горожанства". Права громади представляла Рада громади та її виконавчий орган - Старшина громади. Рада громади вибиралася громадою пропорційно кількості своїх членів. Із членів Ради обиралася громадська Старшина, яка складалася з Начальника громади (бурмістра, війта) і не менше ніж двох радників. Усі ці органи обиралися терміном на шість років. Окрім міст Львова і Кракова, які мали окремі статути, для тридцяти міст було визначено постійний склад ради в кількості тридцяти шести осіб. Урбаністичний розвиток у царській Росії виглядав надто контрастно на фоні Західної Європи. В начале XVIII в. Україна стає об'єктом зовнішньої політики імператора Росії Петра І. Невдалі спроби української старшини вийти з-під жорсткого протекторату спонукали Імператора до запровадження територіальної реформи російської держави. Згідно з указом Петра І від 18. 12. 1708 р. було створено перші гу-бернії - Азовську, Архангельську, Інгерманландську (з 1710 р. Санкт-Петербурзька), Казанську, Київську (єдину на території України), Московську, Сибірську та Смоленську. Згідно з реформою вісім найбільших міст держави отримали статус губернських. Межі адміністративних одиниць навіть не описувалися, оскільки враховувалися тільки дороги та відстань від повітового міста до губернського. Правову основу розвитку міського самоврядування в Російській імперії заклали "Учреждение для управлення о губерниях" (1775), "Грамота на права и выгоды городам Российской империи" (1785), "Грамота на права, вольностии преимущества благородного российского дворянства" (1785). На основі цих документів населення міста визнавалося окремою громадою, яка мала право за наказом і дозволом губернатора проводити вибори органів міського самоврядування, робити заяви та клопотання про потреби громади. Виборче право надавалося жителям міста, які відповідали певному майновому та віковому цензові. До складу органів міського самоврядування не могли бути обрані жителі міста, які "в цьому місті не мали капіталу, з якого проценти були не меншими за 50 рублів, і не досягли 25 років". Міське населення залежно від майнового чи освітнього цензу поділялося на гільдії. "Грамота на права и выгоды городам Российской империи" визнала право власності міста на землі, визначала органи самоврядування міста й порядок їх формування, право створювати загальну міську думу з жителів міста, представників від гільдій, від цехів, іногородніх, іноземних гостей. Міська дума складалась з міського глави та гласних, які обиралися терміном на три роки. До компетенції міської думи належали такі питання, як забезпечення міста необхідними продуктами харчування і промисловими товарами, забезпечення порядку і спокою в місті, відносини міста із сусідніми населеними пунктами, сприяння розвитку торгівлі в місті та збільшенню міських доходів, вирішення спорів, які виникають у гільдіях і цехах тощо. Проведені в період царювання Олександра II земська (1864) та міська (1870) реформи ставили за мету поглибити процес децентралізації державного управління і забезпечити відповідний рівень розвитку місцевого самоврядування. Так, "Положенням про губернські та повітові земські установи" у 1864 р. було запроваджено інститут земств. Спочатку вони вводились у південних та лівобережних губерніях. На правобережній Україні запровадження земств, а отже місцевого самоврядування на цьому рівні відбулося значно пізніше. Після повстання 1863 р. царський уряд почав проявляти особливу обережність щодо реформування територіальних органів влади, і земську реформу тут було проведено тільки в 1911 р. Реформування міського самоврядування в Російській імперії здійснювалося на основі статей "Городового положенія" (1870). Передусім воно мало впроваджуватися в дію в дев'яти губернських і прирівняних до них містах України. Положення визначало, що органами "міського громадського управління є: міські виборчі збори, міська дума й міська управа". Міські виборчі збори створювалися виключно для обрання гласних міської думи, раз у чотири роки. Міські виборчі збори обирали міську думу, яка обирала міську управу у складі міського голови, членів міської управи й міського секретаря. Вибори міського голови затверджувалися: для губернських міст - міністром внутрішніх справ, для інших міст - губернатором. Процес проведення міської реформи в Україні розтягнувся на чотирнадцять років. При реформуванні міського самоврядування передусім враховувалися інтереси уряду. На самоврядування було покладено багато справ загальноімперського змісту, які не мали прямого відношення до місцевих потреб (витрати на утримання поліції, в'язниць, обслуговування військових потреб тощо). Міські ж потреби задовольнялися за "залишковим" принципом. Ця реформа дозволила уряду перекласти на громадське управління значну частину обтяжливих для центральної влади витрат. Положення обмежувало рамки урядового контролю, який зводився до здійснення нагляду тільки за законністю дій самоврядування без втручання в його господарську діяльність. Отож на рівні міста функціонували дві системи управління: 1) органи центральної виконавчої влади в особі її представників, що були наділені реальною владою; 2) земське та міське самоврядування. Міське самоврядування відіграло важливу роль у розвитку міст. Закон від 29. 04. 1875 р. встановив для Правобережної України жорсткіші, ніж в інших губерніях, правила урядового нагляду за міським самоврядуванням. Перегляд Олександром ІІІ Положення про земські установи (1890) та Міського положення (1892) мав наметі усунути протиріччя, що виникало через дуалізм управління на місцях, але ці заходи лише посилили вплив центру на місцеве самоврядування.

3.2. Місцеве самоврядування в Україні (початок ХХ столітті - 1990 р.).

Начало XX в. є одним із найскладніших і найсуперечливіших з усіх попередніх періодів становлення місцевого самоврядування в Україні. Це пояснюється надзвичайно інтенсивними змінами систем органів публічної влади на території України, що суттєво різнилися за своєю політико-правовою природою. Складність цього періоду полягає в тому, що в межах етнічних ук-раїнських територій паралельно діяли різні адміністративно-правові системи, які інколи перетиналися в часі і просторі. Цей період, який став логічним завершенням усіх попередніх політико-правових змін та соціальних експериментів, доцільно почати аналізувати з проголошення Української Народної Республіки 7(20) листопада 1917 р., що зумовило не лише зміну джерела державної влади "монарх" - "народ", а й спричинило органічну потребу реформування чинної системи територіальної організації. Українська Центральна Рада утворилася на наступний день після зречення російським монархом Миколою ІІ корони та утворення Тимчасового уряду в Росії. При цьому місцеве самоврядування в Україні розглядалося як форма самовираження нації, яка не має своєї держави.

Українська Центральна Рада змінила назви земських інститутів і зробила реальні спроби розробити проект закону "Про владу на місцях і місцеве самоврядування". Положення проекту закону "Про владу на місцях і місцеве самоврядування" прямо вказували на те, що земельні органи будуть утворені лише за умови, коли відбудеться реформування територіального устрою України. А оскільки така реформа - справа майбутнього, то з метою втілення в життя всіх завдань державного і місцевого управління на місцях утворюються виборні органи - сільські, міські, волосні, повітові та губернські Народні Ради. 01 лютого 1918 р. вийшло спеціальне розпорядження УНР, згідно з яким на всій території ліквідовувались усі старі органи місцевої влади і управління. Натомість шляхом виборів рекомендувалось утворити нові органи публічної влади. За Конституцією УНР 1918 р. конституційний лад України мав базуватися на засадах децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5), але ці конституційні положення не були реалізовані. Окремої уваги заслуговує система правових норм Західно-Української Народної Республіки (ЗУНР). Конституція ЗУНР, ухвалена Ук-раїнською Національною Радою на засіданні 13 листопада 1918 р., у своїй назві відбила її політико-правове походження - "Тимчасовий Основний Закон про державну самостійність українських земель бувшої австро-угорської монархії". Закон від 16. 11. 1918 р. "Про адміністрацію Західно-Української Народної Республіки" залишив чинним австрійське законодавство у тій частині, у якій воно не суперечило інтересам держави. У межах ЗУНРу існував повітовий адміністративно-територіальний поділ. Державний секретар внутрішніх справ призначав і звільняв повітових секретарів, які, у свою чергу призначали та звільняли громадських і міських комісарів.

У 20-30-х роках у Галичині та північно-західних українських землях спостерігався активний розвиток самоврядних інституцій. Про це свідчить хід підготовки та проведення виборів до громадських рад у 1927 р. Виборці обрали 53277 радних українського походження в сільських громадах і 1055 - у міських . Зазначимо, що на той час місцеве самоврядування мало свої особливості в Галичині, на Волині, Поліссі, Холмщині й Підляшші. Зокрема, у Східній Галичині правовий статус сільських громад визначався австрійським законом "Про устрій громад і громадську виборчу ординацію" від 12. 08. 1866 р., законом "Про злуку двірських обшарів (?двірські обшари? - великі поміщицькі землеволодіння які не підлягали юрисдикції місцевих самоврядних органів) з громадами" від 26. 07. 1919 р., виконавчим роз-порядженням міністра внутрішніх справ від 27. 07. 1923 р. до цього закону, розпорядженням польської Ліквідаційної комісії "Про введення до громадської виборчої ординації четвертого кола" від 23. 11. 1918 р. Самоврядування в містах визначалося положеннями закону від 13. 03. 1889 р. "Про громадський Закон для 30 більших міст" та закону "Про громадський Закон для менших міст, містечок і більших громад" від 03. 07. 1896 р. Міста Львів і Краків мали окремі статути.

Статус сільських громад Волині й Полісся визначався розпоряджен-нями генерального комісара східних земель "Про громадську самоуправу" (26.09.1919 р.) та "Про тимчасову виборчу ординацію до громадських зборів і рад" (25. 06. 1919 р.). У містах керувалися розпорядженням генерального комісара східних земель "Про вибори до тимчасових міських рад" (25.06. 1919 р.)та "Про міський закон" (14. 08. 1919 р.). Сільські громади Холмщини й Підляшшя у своїй діяльності керува-лися положеннями Закону "Про громадську самоуправу" (12.02.1864 р.), декрету "Про утворення громадських рад" (27. 11. 1918 р.), виборчого регламенту до громадських рад в сільських громадах колишнього Конгресового Королівства (01.06. 1927 р.). У містах керувалися декретом "Про вибори до міських рад на території бувшого Конгресового Королівства" (13. 12. 1918 р.), декретом "Про міську самоуправу" (04. 02. 1919 р.), розпорядженням міністра внутрішніх справ, яке містило виборчий регламент до міських рад (24. 05. 1927 р.), та законом у справі зачислювання міських осель до міст (20. 02. 1920 р.).

На території Волині, Полісся, Холмщини та Підляшшя діяв закон "У справі продовження урядування самоуправних органів". Інституціоналізація територіальної влади Карпатської України проходила на зразок державотворчого процесу в Галичині. Законом угорського парламенту від 21. 12. 1918 р. було встановлено "автономну правно-політичну територію під назвою "Руська Країна". Це утворення отримало право на "самовизначення в межах внутрішньої адміністрації, законодавства, публічного шкільництва, навчання, народної культури, практикування і навчання релігії та вживання мови". Спільною компетенцією Руської Країни й Угорщини було визнано: ведення закордонних справ, армія, фінанси, державна приналежність, соціально-економічна політика, цивільне та кримінальне право.

Прийнятий у Польщі закон від 23. 03. 1933 р. вніс окремі корективи до правового регулювання місцевого (сільського, міського та повітового) самоврядування. На українських землях, що входили на той час до складу Польщі, зокрема в Галичині, із повітів була виділено такі міста, як Перемишль, Дрогобич, Борислав, Станіслав, Коломия й Тернопіль.

Аналіз державотворчих процесів на прикладі Української Народної Республіки (УНР), гетьманату, Західно-Української Народної Республіки (ЗУНР), Директорії, Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР), Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР) і сучасної України наштовхує нас на висновок, що кардинальна зміна влади, основних напрямів державотворчої політики чи соціально-політичних першоджерел державної влади приводять до реформ у галузі місцевого самоврядування. Отже, після лютневої революції 1917 р. розпочинається процес утворення Рад. Утворюються Ради робітничих депутатів і Ради солдатських депутатів, які пізніше об'єдналися в єдині Ради робітничих і солдатських депутатів. Так, 02. 03. 1917 р. було утворено Харківську Раду робітничих депутатів, яка 20. 03. 1917 р. об'єдналася з Харківською Радою солдатських депутатів у Раду робітничих і солдатських депутатів. 03. 03. 1917 р. утворено Київську Раду робітничих депутатів, восьмого березня - Катеринославську, шостого березня - Одеську, восьмого березня - Луганську.

У діяльності Рад, як точно підкреслив видатний український учений Б. Бабій, "Головне залежало від того, хто здійснював керівництво ними". Тобто Ради із самого початку були не органами самоврядування, а знаряддям для проведення політики в інтересах певної соціальної групи чи політичної партії. Це і пояснює той факт, що в період існування Союзу РСР місцеві Ради служили лише маріонетковим додатком до компартійних органів. Тому діяльність органів місцевого самоврядування, які прагнули відстояти демократичні перетворення, започатковані після лютневої революції 1917 р., була несумісна з принципами, на яких будувалася диктатура пролетаріату під керівництвом більшовицької партії.

На організацію роботи місцевих органів влади в Україні суттєвий вплив мало звернення НКВС РРФСР від 24. І 2. 1917 р. "Про організацію місцевого самоврядування" та його інструкція "Про права та обов'язки Рад".

9 січня 1918 р. колегія НКВС РРФРС затвердила інструкцію про організацію Рад, згідно з якою Радам рекомендувалося створювати такі відділи чи комісаріати: 1) управління; 2) фінансів; 3) народного господарства; 4) земельний; 5) праці; 6) шляхів сполучення; 7) пошти, телеграфу І телефону; 8) народної освіти; 9) судовий; 10) лікарсько-санітарний; 11) управління нерухомим майном.

10 січня 1918 р. за ініціативи Союзу міст у Москві відбувся Всеро-сійський з'їзд представників міських і земських органів самоврядування, який висунув вимогу скликання Установчих зборів і виступив проти узурпації влади більшовиками. Реакцією на з'їзд і його вимоги була вказівка Наркомату Внутрішніх справ від 24. 01. 1918 р. про розпуск міських дум. У зв'язку з розпочатою масовою ліквідацією міських дум у першій половині 1918 р. було ліквідовано Народний Комісаріат з місцевого самоврядування. Упродовж квітня-травня 1919 р., крім рад, діяли такі специфічні органи, як ревкоми, які утворювались у прифронтових зонах і мали тимчасове значення. Принцип демократичного централізму фактично був основопо-ложним при формуванні системи органів радянської влади. Його успішно використовували в діяльності партійних органів. Вважалося, що радянська влада є об'єднанням і оформленням місцевих рад в одну загальну державну організацію. Тому реальному місцевому самоврядуванню, особливо міському, тут не знайшлося місця. Показовим було те, що на територіях, які звільнялися від більшовиків, активно відроджувались органи місцевого самоврядування, зокрема міські думи.

Проголошувалося, що органи місцевої влади будували свою діяльність на принципах: 1) єдності вищих і місцевих органів державної влади; 2) виборності місцевих Рад на широкій демократичній основі (щоправда, ця демократична основа не перешкодила позбавити виборчих прав представників так званої буржуазії); 3) повноти влади місцевих Рад на території в межах своєї компетенції; 4) рівноправності націй і рас; 5) демократичного централізму. Наприкінці листопада 1918 р. радянський уряд в Україні декретом "Про організацію влади на місцях" затвердив "Тимчасове положення про організацію робітничо-селянської влади на місцях". Це положення повністю базувалося на принципах, закріплених у Конституції РРФСР 1918 р. 8 лютого 1919 р. було прийнято "Тимчасове положення Про організацію місцевих органів Радянської влади і порядок управління". Це був, по суті, перший нормативний акт, який визначав структуру місцевих Рад та їх діяльність. Вони формувалися на основі представництва: 1 депутат від 1000 виборців. Депутатів мало-бути не менше 50 осіб і не більше 500. Ради скликалися раз на тиждень самим виконкомом або на вимогу не менше половини членів Ради.

Цим положенням передбачалося утворення самостійних виконкомів міських Рад на основі представництва: один член виконкому від тридцяти членів Ради. Загальне число членів виконкому встановлювалося від трьох до п'ятнадцяти осіб. Виконкоми у великих містах (з населенням понад 100 тис.) могли мати у своєму складі до двадцяти п'яти членів. Структура міських виконкомів була аналогічною до структури губернських і повітових виконкомів. Для оперативного вирішення питань, що могли виникати у процесі діяльності, міський виконком створював президію, до якої входили: голова виконкому, товариш голови і секретар. На відміну від попереднього, нове Положення передбачало безпосереднє утворення постійно діючих органів влади - Рад, а не тимчасових військових революційних комітетів. Тимчасове Положення визначало порядок підготовки і проведення виборів до Рад, що входило в компетенцію виконкомів або ревкомів під керівництвом місцевих партійних органів. Перша радянська Конституція УРСР, затверджена рішенням III Всеукраїнського з'їзду Рад від 10. 03. 1919 р., змістом своїх положень дуже нагадувала Конституцію РРФСР 1918 р. У II розділі цієї Конституції було визначено систему та повноваження центральних та місцевих органів радянської влади. Органами радянської влади на місцях були: 1) Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів (міські й сільські), а також ними обрані виконавчі комітети (виконкоми); 2) з'їзди Рад (губернські, повітові й волосні) і обрані ними виконавчі комітети.

Конституція передбачала, що строки й порядок виборів місцевих органів радянської влади, норми представництва, загальні положення щодо внутрішньої організації цих органів, розмежування компетенції як власне між ними, так і між ними і органами центральної влади, встановлюються Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом Рад. Для утвердження місцевих Рад як органів державної влади на місцях у лютому 1919 р. декретом Ради Народних Комісарів України було затверджено "Положення про юридичні відділи губернських, повітових і міських виконкомів", яке визначало їх склад, організаційну структуру та завдання. Тоді ж постановою Народного Комісаріату охорони здоров'я було затверджено положення про відділи охорони здоров'я при губернських, повітових і міських виконкомах. Постановою Народного Комісаріату внутрішніх справ УРСР було визначено організаційну структуру відділів, управлінь виконкомів, їхні методи роботи та конкретні завдання. Водночас було видано ряд інших постанов і декретів про галузеві органи державного управління на місцях, їх завдання і функції. На другій сесії ВУЦВК дев'ятого скликання 28. 10. 1925 р. було затверджено "Положення про окружні з'їзди Рад і окружні виконавчі комітети", "Положення пре районні з'їзди Рад і районні виконавчі комітети", "Положення про сільські Ради" та перше "Положення про міські й селищні Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів". Особливість цих актів полягала передусім у тому, що на підставі досвіду радянського державного будівництва вони точніше, ніж попередні положення, регламентували правове становище місцевих органів державної влади. Іншою особливістю цих актів було те, що вони закріплювали подальше розширення повноважень місцевих органів влади. Об'єктом особливої уваги стала районна та сільська ланка. До 1925 р. в Українській РСР було організовано сорок одну міську Раду. Опісля міські Ради почали організовуватися й у селищах з населенням, що не перевищує десяти тис. осіб. На 01.01. 1928 р. в Україні нараховувалося сімдесят три міські Ради.

У 1926 р. в УРСР практично було закінчено класифікацію населе-них пунктів на міста, селища і села. У той час виникли селищні Ради, які створювалися в селищах міського типу з населенням не менше однієї тисячі і не більше десяти тис. осіб за умови, що кількість жителів, зайнятих сільським господарством, не перевищувала 40%. В Україні в 1926 р. налічувалося 218 селищних Рад.

Процес індустріалізації на порядок денний поставив питання про розширення адміністративно-фінансових прав міських Рад. Нове "Положення про міські Ради робітничих, селянських і червоноар-мійських депутатів" було прийняте ВУЦВК 12. 10. 1927 р. на другій сесії десятого скликання. Міські Ради дістали право складати самостійні бюджети і розпоряджатися кредитами на міські потреби. Нові функції в адміністративно-громадському управлінні міст забезпечили міським Радам як вищим органам влади на території міст можливість розгорнути свою практичну діяльність і безпосередньо керувати господарським розвитком та соціально-культурним будівництвом у містах. Положення забезпечувало міським Радам керівну роль на території міста. Міські Ради користувалися всіма правами юридичної особи. Положення надавало міським Радам право призначати керівників установ і підприємств, що були на міському бюджеті, видавати обов'язкові постанови, призначати начальника міської міліції, обирати і відкликати народних суддів, затверджувати народних слідчих міських дільниць, заслуховувати звіти прокуратури й судово-слідчих органів про їх діяльність, вирішувати різноманітні питання охорони праці, культурно-освітньої роботи, охорони здоров'я, соціального забезпечення тощо.

У Положенні про міські Ради 1927 р. з'явилася нова стаття про організацію районних Рад у містах, які могли створюватися за поста-новою міської Ради. Міські Ради відповідно до Положення утворювали секції: комунального господарства, фінансово-бюджетну, культурно-соціальну, адміністративну й кооперативно-торговельну. . На основі узагальнення досвіду діяльності міських Рад, вивчення законодавчих актів про міські Ради, виданих у союзних республіках, ЦВК СРСР 08. 02. 1928 р. ухвалив "Основні положення про організацію в Союзі РСР міських Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів". 12 січня 1929 р. ВУЦВК і РНК УРСР прийняли "Положення про міські районні Ради робітничих, селянських і червоноармійських депу-татів". Положення визначало, що міські районні Ради утворюються в містах із населенням, що не менше за 100 тис. за постановою відповідної міської Ради, затвердженою окружним виконавчим комітетом. У той же час вибори до міських районних Рад проходили за тими ж нормами, що й вибори до міських Рад. Міські районні Ради підпорядковувалися міській Раді і працювали під її керівництвом. На відміну від міських Рад, міські районні Ради не мали права видавати обов'язкові постанови. Вони могли лише порушувати клопотання перед міською Радою про видання нею обов'язкової постанови. Значно вужчими були права міських районних Рад порівняно з міськими Радами й у фінансово-податковій галузі. В інших галузях господарського й культурного будівництва права міських районних Рад були, за невеликим винятком, такі ж, як і міських Рад. Згідно з Положенням міські районні Ради проводили в життя всі свої заходи через уповноважених відповідних відділів й інспектур окружного виконавчого комітету.

Конституція СРСР (05. 12. 1936 р.) та Конституція УРСР (30. 01. 1937 р.), відомі як "сталінські", підтвердили наявність попередньо сформованої моделі організації влади на місцях. На представницький орган - Раду покладалося виконання завдань та функцій органу державної влади. Вона залишалася невід'ємною частиною єдиної системи органів державної влади, що нагадувала величезну піраміду, в основі якої лежали сільські та селищні Ради народних депутатів, а вершиною була Верховна Рада СРСР. Радянська теорія держави і права визначала Ради як основу по-літичної системи. Функції та компетенція Рад були зумовлені соціальним замовленням однопартійної системи, що не вписується в сучасне уявлення про механізм і форми прояву публічної влади. Проте в той час така модель конституційно-правових відносин повністю задовольняла радянського законодавця.

Стержнем системи державних органів був, возведений у ранг кон-ституційного, принцип демократичного централізму. Стаття 3 Конституції УРСР, розкриваючи Його суть, подає такі основні його складові: 1) виборність усіх органів влади знизу доверху; 2) підзвітність органів влади народу; 3) обов'язковість рішень вищих органів для нижчих; 4) поєднання єдиного керівництва з ініціативою і творчою активністю на місцях із відповідальністю кожного державного органу та посадової особи за доручену справу. Дія цього принципу фактично унеможливлювала здійснення місцевого самоврядування в сучасному його розумінні.

Свою діяльність міська Рада здійснювала з дотриманням принципу "соціалістичної законності" і чіткого виконання "державних планів економічного й соціального розвитку". Принцип гласності полягав у тому, що міська Рада та утворювані нею органи систематично інформували населення про свою роботу і про прийняті ними рішення. У перші роки радянської влади представницькі органи називалися Радами робітничих, солдатських і селянських депутатів. Конституція УРСР 1937 р. закріпила за ними назву Ради депутатів трудящих, а вже потім у положеннях Конституції УРСР 1978 р. знаходимо назву Рада народних депутатів. У процесі формування комуністичного тоталітаризму ці органи поступово перетворювалися на "декоративні" інститути народовладдя зі збереженням фактичного повновладдя партійних територіальних комітетів. Вивчаючи механізм організації публічної влади, не можна забувати про існування двох сторін конституційно-правового статусу місцевих Рад усіх рівнів - де-юре і де-факто.

Перший (де-юре) передбачав статус, визначений положеннями нормативно-правих актів. Другий (де-факто) склався як наслідок дії ст.6 Конституції УРСР 1978 р., яка закріпила особливий політичний статус партії, завдяки якому міські та вищі партійні органи встановлювали порядок реалізації міськими Радами повноважень. Норми чинного законодавства проголошували всевладдя Рад, а насправді вони залишалися безвладними, оскільки природа їхньої влади визначалася на партійному рівні, який не піддавався нормативно-правовому регулюванню. У державі фактично функціонувала публічно-правова структура з особливим корпоративно-нормативним регулюванням. І лише в окремих випадках елементи цієї структури підпадали під нормативно-правове регулювання. Наприклад, ст. 1 Закону Української РСР "Про міську, районну в місті раду депутатів трудящих Української РСР" від 15. 07. 1971 р. чітко зазначає, що "міська, районна в місті Рада депутатів трудящих відповідно до Конституції СРСР і Конституції Української РСР є органом державної влади в місті, міському районі". Цікаво, що подібна стаття аналогічного закону РРФСР "Про міську, районну в місті Раду депутатів трудящих РРФСР" містила принаймні натяк на самоврядні функції Рад у місті: "Міська, районна в місті Рада депутатів трудящих є органом державної влади в місті, міському районі і вирішує в межах прав, наданих законом, усі питання місцевого значення, виходячи із загальнодержавних інтересів та інтересів трудящих міста з урахуванням історичних, економічних, географічних та інших особливостей".

Відповідно до Закону УРСР від 15. 07. 1971 р. в редакції закону УРСР від 13. 12. 1979 р. міська Рада вирішувала всі питання місцевого значення, виходячи з загальнодержавних інтересів та інтересів громадян, які проживали на території Ради (ст.3). Проте у разі конфлікту між загальнодержавними інтересами й інтересами жителів міста перевагу, зрозуміло, надавали загальнодержавним інтересам. Така модель розв'язання конфлікту була зумовлена дією принципу демократичного централізму. Стаття 80 діючої на той час Конституції УРСР передбачала, що найважливіші питання вирішуються на сесії або ж подаються на референдум. Проте, як показала практика, відсутність закону про референдум призвела до того, що референдуми взагалі не проводились.

Цей період характеризувався особливими правовідносинами, що виникали між Радою та її виконавчим і розпорядчим органом - ви-конавчим комітетом. Останній обирався міською Радою з числа де-путатів самої Ради у складі голови, заступників голови, секретаря і 7-11 членів. Кількісний склад виконавчого комітету встановлювався безпосередньо міською Радою. Виконавчий і розпорядчий характер функцій виконкомів був однією з головних ознак їх конституційного статусу, що визначався також актами двох рівнів СРСР та УРСР. Союзна Конституція містила тільки загальні норми, що встановлювали порядок формування виконавчих комітетів (обрання їх Радами), їхній склад (голова, заступник, секретар і члени), підзвітність та підпорядкованість.

Виконавчий комітет міської Ради був подвійно підпорядкований: міській Раді, яка його сформувала, і виконавчому комітету вищого рівня. Цей рівень визначався рівнем підпорядкування міста. У місті районного значення виконавчий комітет підпорядковувався виконавчому комітетові районної Ради; у місті обласного значення - виконавчому комітетові обласної Ради. Виконавчі комітети міст республіканського підпорядкування - підпорядковувалися безпосередньо урядові - Раді Міністрів УРСР. Конституція та закони УРСР деталізували функції виконавчого комітету, який діяв на основі рішень Ради, що його обирала, та вищих органів державної влади й управління, забезпечуючи виконання цих рішень і здійснюючи контроль за втіленням їх у життя. Крім того, проходило уточнення правовідносин виконавчих комітетів і Рад "по вертикалі". За виконавчими комітетами вищого рівня закріплювалося право скасовувати рішення й розпорядження нижчих рівнів органів влади - Рад. При цьому конституційна норма не містила вказівки на те, що таке скасування можливе тільки у випадку ненормативності акта Ради.

Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 07. 12. 1990 р. закріпив поняття самоврядування, а також визначив, що територіальною основою са-моврядування є село, селище, місто, а тому органами місцевого само-врядування є сільська, селищна та міська Ради народних депутатів. Почався процес формування нової правової бази, а отже, і формування реального самоврядування в Україні.

3.3. Місцеве самоврядування за Конституцією України.

У зв'язку з прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції України закінчився майже шестирічний пошук конституційної моделі місцевого самоврядування в нашій державі. Важливими віхами на цьому шляху були закони України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування" (1990 р.), "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" (1992 р.), "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (1994 р.), "Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні". Останній став органічною частиною Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України, укладеного 8 червня 1995 р.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, муніципального дуалізму) почергово брали гору при розробці та прийнятті згаданих законодавчих актів. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних розділів нової Конституції України.

Так, якщо взяти за основу ст. 140 Конституції України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можемо дійти висновку, що вибір зроблено на користь громадівської теорії місцевого самоврядування. Про це ж свідчить і той факт, що місцеве самоврядування самостійно вирішує в основному питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

З другого боку, чимало важливих положень Основного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого самоврядування. У них послідовно проведено ідею, що коріння місцевого самоврядування - в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його части-на (громада), а обсяг повноважень - у законі. "Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, - зазначається у Конституції, - є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" ?"Органи ? місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, ще передбачені Конституцією та законами України" (ст. 5, 19), тобто за принципом: "Дозволено лише те, що передбачено законом".

На користь державницької теорії місцевого самоврядування працює і збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоч і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси тери-торіальних громад сіл, селищ, міст. Отже, обрана новою Конституцією України модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування із врахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.

Конституційні основи місцевого самоврядування найбільш повно втілені та розвинуті в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон про місцеве самоврядування), прийнятому 24 квітня 1997 р., інших правових актах, до яких ми ще будемо звертатися.

У 1997 р. в житті нашої країни сталася ще одна знаменна подія. Верховна Рада України розглянула та ратифікувала Європейську Хартію про місцеве самоврядування (далі - Європейська Хартія), у зв'язку з чим основні принципи й норми цього важливого міжнародного правового акту відповідно до ст. 9 Конституції України стали частиною національного законодавства України.

Ратифікація Європейської Хартії справила великий вплив на зміст Закону про місцеве самоврядування, зокрема на визначення місцевого самоврядування як важливого інституту конституційного права. "Місцеве самоврядування в Україні, - зазначається у ст. 2 Закону, - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Як бачимо, в основу цього визначення покладено ч. 1 ст. 140 Конституції України. Проте такі деталі, як "гарантоване державою", "реальна здатність", "під відповідальність органів та посадових осіб місцевого само-врядування", запозичені уже зі ст. З Європейської Хартії.

Визначення в Конституції та законах України місцевого самоврядування, яке б досконале воно не було, ще далеко не вичерпує зміст цього суспільно-політичного явища, а тому не зводиться лише до гарантованого державою права територіальних громад і тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), самостійно вирішувати якусь частину публічних справ. При вивченні місцевого самоврядування варто завжди пам'ятати, що це - один з основоположних принципів здійснення влади у державі, яка прагне стати правовою, принципів, який безпосередньо, як того вимагає ст. 2 Європейської Хартії, втілений у Конституції України (ст. 7), а отже, став однією з конституційних основ нашої держави.

Суть цього принципу в тому, що в державі встановлюється децентралізована система управління, закріплюються інші (ніж в умовах централізації та концентрації влади) основи взаємовідносин центру й місць, центральних і місцевих органів влади, що ці взаємовідносини мають будуватися не на принципах субординації а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади.

Держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації державної виконавчої влади. Адже жорстка централізація властива лише диктаторським або тоталітарним режимам. У теорії та практиці державного будівництва розрізняють дві форми децентралізації: ? децентралізація демократична, коли йдеться про деволюцію частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, територіальних колективів) та тих органів, які воно обирає, тобто про місцеве самоврядування; ? децентралізація адміністративна - створення на місцях спеціальних урядових органів (префектур, місцевих державних адміністрацій) та наділення їх повноваженнями для здійснення виконавчої влади. У даному разі це не стільки децентралізація виконавчої влади, скільки де-концентрація чи делегування її функцій і повноважень по вертикалі згори вниз.

Отже, перед кожною державою, в тому числі Україною, завжди стоїть запитання, яка ж з форм децентралізації є більш прийнятною з огляду на конкретні обставини політичного, економічного, соціально-культурного та іншого характеру в країні.

Вибір форм децентралізації багато в чому залежить від того, як держава в особі тих політичних сил, які перебувають при владі, ставиться до місцевого самоврядування, наскільки вона довіряє своєму населенню та тим органам, які воно обирає, самостійно управляти місцевими справами, наскільки саме населення (територіальні громади) готові до здійснення цієї важливої місії.

Серед практичних працівників державного апарату, а також деяких учених часто виникає питання: а чи не можна взагалі обійтися без місцевого самоврядування, оскільки воно є лише формою децентралізації державної виконавчої влади. Адже представники цієї влади, кваліфіковані фахівці в галузі державного управління, і ліпше, і оперативніше будуть виконувати відповідні функції. Такі міркування аргументуються, як правило, посиланнями на факти некомпетентності, неоперативності, а то й безвідповідальності та бездіяльності, на які закономірно страждає народне представництво взагалі, місцеве самоврядування зокрема, особливо на початковому етапі його розвитку, за відсутності відповідних демократичних традицій, політичної і правової культури.

Вважаємо, що такі міркування продиктовані, як правило, невірою в здоровий глузд, таланти та ініціативу простих людей - народних представників, а також тих фахівців, яким вони довіряють здійснення виконавчих функцій місцевого самоврядування. Щодо щойно згаданих вад, то вони, на жаль, притаманні й професійному державному апарату, якщо не ведеться постійна робота з виховання високої політичної культури, зі зміцнення законності, дисципліни й правопорядку.

4. Принципи місцевого самоврядування в Україні.

Під терміном "принципи" (від лат. principium - основа, начало) розуміють первоначало; те, що лежить в основі певної наукової теорії; основа устрою, дії певного механізму, системи. Звідси, принципи місцевого само-врядування - це обумовлені завданнями та функціями місцевого самоврядування вихідні начала, що покладені в основу його організації і функціонування та які визначають властивості, риси та ознаки місцевого самоврядування.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їх деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (зокрема, стаття 4). Ці принципи охоплюють всі аспекти організації і функціонування місцевого самоврядування. (Продемонструвати схему "Принципи місцевого самоврядування в Україні")

За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи: а) загальні принципи організації та здійснення публічної влади в Україні; б) принципи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади. Перша група принципів визначає загальні засади організації різних форм публічної влади в Україні - державної влади і місцевого самоврядування. Вони отримали закріплення в І розділі Конституції України як засади конституційного ладу і деякі з них відтворені в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні". До цієї групи принципів належать такі: ? гуманізму (визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю); ? народовладдя (визнання народу єдиним джерелом влади в Україні. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування); ? демократизму; ? верховенства права; ? законності (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).

У системі загальних принципів організації та здійснення публічної влади особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування - це влада підзаконна і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов'язані точно та неухильно дотримувати вимог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Від-повідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування, мають відповідати вимогам закону.

Водночас Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Таким чином, ці акти можуть мати нормативно-правовий характер і в практичному плані важливого значення набуває питання щодо співвідношення їх юридичної сили з юридичною силою актів органів державної влади, зокрема, органів виконавчої влади. Аналіз конституційний положень щодо самостійності та незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

Другу групу становлять принципи, що характеризують організацію та функціонування місцевого самоврядування як специфічної самостійної форми публічної влади. Ці принципи закріплені в Конституції України та в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування, їх, в свою чергу, також можна поділити на дві групи - ? загальні (основні) ? та спеціальні принципи

Загальні принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, тоді як спеціальні притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування. Конституція України та Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" до загальних принципів місцевого самоврядування відносять: ? гласність; ? колегіальність; ? поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів; ? виборність; ? правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їх органів у межах повноважень, визначених законом; ? визнання за місцевим самоврядуванням власної компетенції; ? підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; ? державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування; ? судовий захист прав місцевого самоврядування; ? самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.

Кожен з цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з другого - тісно взаємодіє з іншими принципами. В сукупності вони становлять єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: ? збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; ? фінансування державою витрат, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; ? самостійність місцевих бюджетів; ? фінансова підтримка місцевого самоврядування державою тощо. З принципами місцевого самоврядування тісно пов'язані його завдання та функції. До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести: ? зміцнення засад конституційного ладу України; забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина; ? створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення; ? розвиток місцевої демократії.

Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Найважли-вішими з них є:

? залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення; ? володіння, використання, а також управління комунальною власністю; ? забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території; ? надання соціальних послуг населенню; ? забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; ? соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян; ? захист прав місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування.

5. Система місцевого самоврядування в Україні.

(Продемонструвати схему "Система місцевого самоврядування")

Варто зазначити, що при елементній характеристиці системи місцевого самоврядування треба чітко розрізняти:

? по-перше, систему місцевого самоврядування взагалі;

? по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста.

Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, які представляють в районах та областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада згідно з частинами 1 та 3 ст. 140 Конституції України, а також ч. 1 ст. 6 Закону є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елементом системи місцевого самоврядування.

Рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 10 Закону).

Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування є виконавчими органами сільських, селищних, міських рад (ч. З ст. 140 Конституції України), а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними та підзвітними (частини 1 і 2 ст. 11 Закону).

Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова - посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою (ч. 2 ст. 141 Конституції України, статті 12, 42 Закону).

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів - представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками) - було б науково необґрунтованим. Це не відповідало б і основним положенням Хартії, де зазначається, що місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч. 2 ст. 3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана "працююча корпорація", яка сама приймає відповідні рішення і сама ж, власними силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування повноважень між радою, її вико-навчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. 3 ст. 141 Конституції України та передбачено Законом (ч. З ст. 10, статті 26-42).

Однією з характерних особливостей системи місцевого само-врядування, яке здійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад - органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, які об'єднані з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю - сільраду) в особі так званих органів самоорганізації населення - будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 5 Закону). Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування слід віднести також районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (ч. 1 ст. 142, п. 8 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, ч. 2 ст. 5, ч. 5 ст. 6 Закону).

Тут слід зазначити, що система місцевого самоврядування села, селища, міста не втрачає своєї цілісності за відсутності якогось із вищезазначених елементів. Так, наприклад, у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий комітет може не утворюватися, а його функції здійснює сільський голова одноосібне (ч. 3 ст. 11 Закону).

Щодо відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то відповідно до Закону (ч. 1 ст. 54) на практиці зазначені органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва.

Не є обов'язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (неутворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради (ч. 2 ст. 5, п. 2 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону).

Аналогічний характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.

Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) визначає його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. З іншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12).

У зв'язку з цим у науці й практиці державного будівництва сучасної України триває дискусія з приводу того, хто має більші повноваження у системі місцевого самоврядування - рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою сільським, селищним, міським головою.

Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, в рішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка про те, що в системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів, а названі вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої ради (Див.: Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 року. Справа про місцеве самоврядування // Вісник Конституційного Суду України. - 2000. -№ 1 - С. 24.).

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів - районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, однак, не маючи власних виконавчих органів, частину своїх повноважень делегувати місцевим органам виконавчої влади - районним та обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Залишається дуже актуальною проблема розмежування функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади.


Право Это незавершенная статья по права.
Вы можете помочь проекту, исправив и дополнив ее.
п ? в ? р Право
Теория права Eo-scale2.png
Правоведение
Система права
Материальное право ? Процессуальное право ? Публичное право ? Частное право ? Норма права ? Законодательство ? Закон
Отрасли права
Конституционное право ? Административное право ? Исправительно-трудовое право ? Хозяйственное (экономическое) право ? Земельное право. Экологическое право ? Обязательственное право ? Информационное право ? Уголовное право ? Уголовно-процессуальное право ? Митне право ? Муніципальне право ? Право інтелектуальної власності ? Сімейне право ? Трудовое право и право социального обеспечения ? Финансовое право ? Гражданское право ? Гражданско-процессуальное право ? Налоговое право ? Банковское право
Правовые системы
Римское право ? Обычное право ? Романо-германская система права ? Англо-саксонская система права ? Скандинавская правовая система ? Религиозное право: исламское право и Иудейское право
Правоприменения
Категория ? Портал